我国非常规油气资源开发政策研究
时间：2021-07-09 20:04:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】我国非常规油气资源非常丰富，全国2000m以浅的煤层气资源量为36.8万亿立方米，页岩气资源量134.42万亿立方米，致密气资源量33万亿立方米，油砂资源量59.7亿吨，油页岩7199.37亿吨。为加快对这些资源的开发利用，国家从技术理论促进、安全与环保、市场准入和矿权管理、财税优惠、对外合作等方面出台了一系列政策。但是这些开发政策仍存在着诸多的问题：缺乏专门性的鼓励政策，不利于非常规油气资源开发的技术创新；对探矿权和采矿权转让采取条件限制和审批管理，限制了矿权交易的市场化；相关的补贴政策，力度依然不够，针对性不强，并且明显滞后；法律层面上，尚未形成有效的法律支撑体系。为推动我国非常规油气资源的开发，建议完善理论技术创新体系；规范矿权管理和市场准入；建立和完善环境监督管理体系；加大财税政策支持力度；深化天然气定价机制的改革；加强国际合作。
【关键词】非常规油气资源；中国；开发政策；矿权管理；财税政策
非常规油气资源主要包括页岩气、煤层气、油砂、致密气、天然气水合物、特稠油、油页岩等。当前，非常规油气资源作为最现实的接替能源，在世界能源结构中扮演着日益重要的角色。在我国，随着工业化进程的加快，能源消费需求快速增长，能源供应安全及能源环境与可持续发展等问题日益突出。为缓解能源供需矛盾，保障我国经济发展和国家能源供应安全，我国要大力开展非常规油气资源的开发利用。
1.我国非常规油气资源开发现状
我国非常规油气资源十分丰富，开发条件也日渐成熟，对其勘探开发工作正在逐步展开。
煤层气开发快速推进。我国煤层气资源丰富，继俄罗斯和加拿大之后居世界第3位。2009年全国油气资源评价结果显示，我国45个聚煤盆地埋深2000m以内煤层气地质资源量为36.8×1012m3，其中1500m以内煤层气可采资源量为10.9×1012m3[1]。我国煤层气产量也在逐年上升。据统计，2010年，我国井下抽采量达到了75×108m3，利用量23×108m3，分别比2005年增长226%与283%。煤层气地面开发产量也达到了15×108m3，实现商品量12×108m3。
页岩气尚处于资源评价和试采阶段。据统计，全国页岩气地质资源潜力为134.42×1012m3（不含青藏区），可采资源量约为25.08×1012m3[2]。我国页岩气资源虽然比较丰富，但页岩气产业仍处于研究探索阶段，尚无页岩气产量。截至2011年底，我国国内石油企业对15口页岩气直井进行压裂试气，其中有9口开采出页岩气，初步掌握页岩气直井压裂技术，证实了中国具有广阔的页岩气开发前景。
致密气初步实现规模开发。截止2011年年底，我国致密气累计探明地质储量为33×1012m3，已占全国天然气总探明地质储量的40%；可采储量18×1012m3，约占全国天然气可采储量的1/3。关键技术的突破极大地促进致密砂岩气的快速发展。目前，致密砂岩油气的开采广泛采用了水平井压裂等技术，这极大提高致密气开采效率。2011年致密气产量达256×108m3，约占全国天然气总产量的1/4，成为我国天然气勘探开发中重要的领域。
油砂开发处于普查和开采试验阶段。我国具有比较丰富的油砂资源，油砂资源量为59.7×108t，可采资源量超过30×108t，重点分布在准噶尔、柴达木、松辽、鄂尔多斯、塔里木、四川等大盆地中，但仍呈现出分布广、层位较多、厚度较小、含油率不高的特点[3]。目前，我国油砂正处于规模化开发的前期试验阶段。
油页岩开发处于复苏和快速发展阶段。我国油页岩资源主要分布在松辽盆地、鄂尔多斯盆地、准葛尔盆地等[4]，按已探明的油页岩资源统计，全国油页岩资源储量为7199.37×108t，技术可采资源储量约为2400×108t。近几年，油页岩的开发发展迅速，2008年，我国页岩油年产量约40×104t，2011年，我国页岩油年产量就已增加到55×104t。
2.非常规油气资源开发政策及存在的问题
正如其他矿产资源一样，我国非常规油气资源开发政策也分为四级规范，但是现今还没有专门性的系统政策针对非常规油气资源开发。具有普遍意义矿产资源方面的法律法规在非常规油气资源开发政策中处于基础地位，部门规章及规范性文件、地方性规章和文件构成了非常规资源开发政策的主体。下面将分别从技术理论促进、市场准入和矿权管理、油气定价机制、财税优惠等方面阐述我国非常规油气资源开发的政策。
2.1 技术理论促进政策
在非常规油气资源开发技术理论研究投入方面，目前国家并没有专门性的鼓励政策和投资，主要还是通过国家自然科学基金立项，鼓励企业、研究机构和相关院校合作研究，以及金融财税方面对企业研究开发的鼓励政策。
2.2 资源管理政策
在资源管理方面，根据《矿产资源法》制定的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源开发实施统一管理、统一规划，对包括非常规油气在内的资源勘探开发实行许可证制度，并实施监督监管和保护。我国非常规油气资源的开采需要由国土资源部及省级国土资源主管部门审批登记颁发勘查许可证和采矿许可证。其中，包括煤层气在内的非常规天然气开采须由国土资源部颁发勘查许可证和采矿许可证[5]，油页岩超过500万元投资的勘查项目须由国土资源部颁发勘查许可证和采矿许可证，其他授权省级人民政府国土资源主管部门颁发许可证。
2.3 安全和环保政策
根据环境保护总局相关政策，对年产100万吨及以上新油田项目、年产20亿立方米及以上新气田开发项目、跨省干线输油或输气管网等建设项目都需要经过环境影响评价；此外，在海洋倾废管理方面，严格要求海上油气勘探开采过程中的环境保护。这些政策对刚起步的非常规油气资源开发形成明显的环境约束，但另一方面，国家环境保护总局授予地方城市政府在辖区限期禁用高污染燃料和限期改用清洁能源的权限，这也有利于天然气产业发展，能间接促进煤层气和页岩气产业化发展。
