近代中国政治现代化视野下的清末新政
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摘 要：清末新政为近代中国政治现代化打下了发展的基础，确立了具有资本主义特色的有限君权制和三权分立原则，国家政治开始向法治化迈进；促使政治机构趋于分化和专门化，政治功能日趋扩大；加深了社会动员与社会流动的程度，加速了中国政治社会化的进程。
关键词：清末新政；政治现代化；政治社会化
中图分类号：K257 文献标识码：A 收稿日期：2018-03-12
作者简介：卢 群（1989—），女，湖南桂阳人，湖南农业大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：思想政治教育。
一、引言
清末新政是晚清王朝从1901 年至1911 年所进行的十年改革。其间，清政府在政治、经济、教育、军事等方面采取了一系列措施，并取得了一定的成效，它是中国近代继洋务运动、戊戌维新变法运动之后的又一次更深层次的早期现代化运动，是中国现代化历史上一个重要的发展时期和阶段[1]。尽管近年来史学界对清末新政问题的研究基本肯定者颇多，但是“假演”“反动”“骗局”“取悦列强、适应列强”之说者亦不少。本文拟就清末新政对中国政治现代化的影响予以探讨。
二、确立了具有资本主义特色的有限君权制和三权分立原则， 国家政治开始向法治化迈进
中国传统法律号称“ 中华法系”， 是世界五大法系之一，源远流长。它的主要特点是与礼教伦理高度合一， 即“德主刑辅” 。社会生活的诸多方面都由礼教伦理调节，而法律只局限于处罚犯罪的刑法。鸦片战争以后，西方列强强加于中国的领事裁判权对中国传统法律以首次冲击，后经百日维新的改革措施，体现了先进的中国人开始扬弃旧的传统法制而希望向西方学习法律的愿望。
清廷在1902 年至1911 年间的改革旧法与修订新律运动，是世界法制史上罕见的事例[2]。它第一次把国家体制从亘古不变的传统中解脱出来， 并纳入现代化的轨道，其改革的成效是显著的。1908 年 8 月 27 日，清廷颁布《钦定宪法大纲》（又称《宪法大纲 》）。《钦定宪法大纲》内容分为两部分： 第一部分关于君上大权， 计十四条。其中：
第十条 总揽司法大权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。……
第十一条 君上发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。……
第十二条 在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期， 须交议院协议[3]。
其中，“不以诏令随时更改”“惟已定法律，非交议院协赞”“不以命令更改废止”“须交议院协议”等规定，以法律形式限制君主大权，这是两千多年的封建旧律所绝对没有的，它以法律形式向封建的无限君权制提出了挑战。而 1911年颁布的《宪法重大信条十九条》 则比《钦定宪法大纲》走得更远。其基本精神是以英国之君主宪章为准的，对皇帝的权力作了较大的限制，如：“皇帝之权， 以宪法规定者为限；宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之；陆海军直接由皇帝统率，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣；其他诸如官制官规， 以法律定之，缔结条约，非经国会议决，不得缔结，甚至皇位的继承顺序，也要由国会在宪法中加以规定。”[4]
1906 年中央官制改革时，奕劻等在厘定中央各衙门官制缮单进呈折声称：“此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专责，相辅相行，故首分权以定限，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣，司法之权则专属之法部，以大理院任审判， 而以法部都督之， 均与行政官相对峙， 而不为所节制。”[5] 按照这一指导思想， 清廷相继建立了具有三权分立性质的立法、司法、行政机关。
三、促使政治机构趋于分化和專门化， 政治功能日趋扩大
清廷针对当时官制 “职任之不明， 权限之不分，名实之不符之弊端，决定分职之专任”[6]大力推行中央官制改革。1901 年设外务部，1903 年设商部，1905 年设巡警部和学部，1906 年又进行“ 丙午改制” [7]。经过官制改革，新的中央官制便成为首内阁，以下依次为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部；与内阁各部平行的机构为资政院、审计院、都察院、大理院、军咨府，计十一部四院一府。传统的六部制开始解体，中央各部各司其职，责任日益明确，基本建立了现代各中央机构。
正如时人所说：“ 自商部兴，别为一种风气。所用之人，吏部不敢过问，所筹之款，户部不得与知， 抵掌谈时务者，相继效尤。”[8]地方官制改革方面， 1907 年 5 月，清廷颁布《各省官制通则》，由东三省先行开办， 直隶、江苏两省择地试办， 其余各地请旨办理，统限十五年一律通。清末新政时期的行政改革有组织、有计划、有目的、有步骤地从中央到地方全面深入地展开，虽然还存在很多不足之处，但较之前的局部调整、有限变革，无疑范围更广、幅度更大、影响更深远。
首先，确立了符合立宪政体的近代行政体制。清朝的行政体制是一种由皇帝乾纲独揽的宰辅制与部院制相结合的双轨辅政制，这种体制历经了两千多年的发展完善，已经板结固化，具有刚性的特征，不易撼。但到清末新政时期， 经过几个阶段的改革，“分之为各部， 合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通”[9]。
其次，完善了政府职能。清末新政时期，将总理衙门改组为外务部，成立陆军部和海军部，彰显了清政府的对外职能。同样的，度支部统筹全国财政，邮传部掌管轮船、铁路、电线诸事业，农工商部振兴农、工、商业等， 都加强了政府的经济管理职能， 而设立学务部发展教育、培养人才则改善了政府的文化管理职能。此外， 民政部负责社会治安，司法部管理司法行政， 也使政府的职能更趋完善和复杂， 适应了社会发展对政府的要求。
