行政任务的多元化与行政法的结构性变革
时间：2021-07-02 04:00:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：现代社会的转型，尤其是城市化的推进，显著地引致了行政任务的扩展及其任务结构的转变。行政任务的数量、范围，以及内涵发生了变革性的扩张。传统行政法模式已然难以应景式地阐释和消解诸多现代性行政法问题。适应行政任务的多元化，现代行政的作用手段和组织形态因而呈现有别于传统的、多样化的特征。现代行政法因而面临结构性的变革，以回应社会发展对行政任务多元化的诉求。在一定程度上实现从控制行政权取向的行政法学向行政任务取向的行政法学的转变，则成为现代行政法发展的一种趋势。
关键词： 行政任务；行政作用手段；行政组织形态；结构性变革
中图分类号：DF3
文献标识码：A
“公法是一种复杂的政治话语形态，公法领域的争论是政治争论的延伸”［1］，因此，公法体系的构筑并非只是一个技术化、逻辑化和自闭式的理论建构过程，通常会受到特定历史条件下政治、经济和文化等诸社会因素的深刻影响（注：有关“公法”的反思、学说及论著的历史不能脱离社会条件，也不能脱离实现这些思想活动的共同体的当时“状态”。思想的历史分析是对过去精神现实的一种叙述，而只有通过对当时承载思想的现实进行回顾与思考，历史分析才见深刻。参见米歇尔•施托莱斯.德国公法史：国家法学说和行政学（1800-1914）［M］.雷勇,译.北京:法律出版社,2007:1.）。这也是“公法易逝，私法长存”［2］的意涵所在。而就行政法而言，更是“应与当代对行政法所赋予的时代机能配合考量”［3］方能准确地去把握，因而，行政法的任务及其体系往往跟随所处的政治社会条件亦步亦趋，潸然而变。工业革命以来，工业与城市的中新、技术的变革带来的社会分工细化和贫富差距扩大，使“人们的生存已经依赖了公共的生存照顾，个人已经无法自行解决生活所需之事物”［4］；特别是，城市化背景下，人口的膨胀、环境的恶化、都市区的开发，以及都市空间结构的复杂化引致了诸多的城市社会问题，使得行政任务无论是在数量、范围，还是在内涵上都发生了变革性的扩张。而行政任务的扩张和行政实践外部环境的复杂化，不得不使现代行政法学开始从纯粹的国家权力面向的审视转向以国家权力与国家任务为基本面向来观察现代行政所面临的课题、相应的行政活动，以及国家与社会关系的转变，以期适应社会变迁对行政法体系带来的影响。
一、现代性社会的行政：任务的多元化
社会结构的单一性使行政机关能充分的掌握社会行为动态，同时，也使行政资源能集聚于有限且特定的任务之中，因此，以命令与服从为特征的秩序行政足以发挥其作用与效能，顺利达成行政任务。这构成了行政任务有限性的社会正义性基础。同时，行政任务的有限性和实现手段的单一性，也构成了传统行政法模式运作有效性的基础，客观上则塑成了行政作用的基本形态——单面向的规制型态，即行政活动往往是一个不断通过执行法律以及规范个案的行政规制来限制、推动或压制社会的过程。
然而，自人类社会进入城市时代以来，城市的人口与规模以前所未有的速度扩张，居民在生活、健康与道德上的受到的威胁大量增加。尤其是，城市建设杂乱无章、治安环境下降、公共产品短缺，以及卫生状况恶化、周期性的噪音等不动产有害的利用等严重影响了通常的生活。在此背景下，行政任务的有限性与居民对行政解决城市问题的诉求之间形成了巨大的张力，以公共卫生改革、城市再开发、土地利用的规制为内容的改造城市(Reinventing Cities)运动在19世纪的西方诸国因此得以展开（注：有学者在面对工业化、城市化带来的危机时明确的指出：“在拥挤的工业城市中，居住着我们文明中的魔鬼们，这些魔鬼得以壮大是因为自私与贪婪已经远远超出了它们对社会的贡献。如果社会需要一个更加发达的工业社会，它们现在必须一个一个地被清理掉。”See Leonard Reissman, The Visionary: Planner for Urban Utopia, at Melville C. Branch, Urban Planning Theory, Dowden Hutchingon ＆ Ross. Inc., 1975: 27.）。从这个意义上说，在城市这一特殊的空间里，成熟的市民社会之于公共权力的拒斥与生活都市化带来的对公共服务的依赖性之间所形成的理念上的巨大冲撞，为分析行政任务的多元化与现代行政的结构性变革提供了一个适恰的视角。
（一）行政任务的拓展与现代行政的变革
前工业革命时代，低效的生产力、落后的生产方式，以及粗放的产业分工，形成了城市产业及经济形态单一性、城市规模小型化和市民生活自治性等基本特征；同时，专制政体下，政府的功能主要着眼于规制而非服务。因此，给付行政任务尚未真正形成，有关卫生、工商业、社会服务、交通建设、基础设施等领域的立法仍集中在实现国家规制的面向上，行政任务相对单一，治理模式相对简单。
工业革命以降，工业化和科技化催生了城市的快速发展，导致对交通、基础设施及公用事业的需求增强，城市功能渐趋丰富，城市空间结构日益复杂。同时，工业革命带来的生产方式的变革，客观上导致了不同社会阶层间财富分配上的严重不均；并且，社会大分工的形成也使得居民失去了自主提供生活所需物资的能力。然而，传统行政模式下，行政任务的范围相对狭窄，行政给付与土地利用规制等行政任务尚未有效生成，因此，产生了诸多因治理缺位引发的问题。例如，对交通系统、给排水系统、管线网及其它基础设施等公共服务的需求与政府有限的服务职能之间形成了紧张的对撞；工业化带来的有害土地利用导致生活环境急剧恶化；城市规划缺失导致城市规模的扩张表现为无序的蔓延；人口的膨胀与房屋的短缺，导致“贫民窟”大量出现；科技发展和社会分工，则招致贫富差距悬殊和自主生存能力的丧失，等。简言之，在“强大的城市化压力和微弱的规制力、短缺的公共服务”鸿沟下，社会尤其是城市社会正朝着病态化的方向发展。行政模式的变革因此成为社会发展的重大议题。
针对19世纪中期以后迫切要求改善社会福利的社会诉求，公共服务理论首先在法国产生并对是时的公法主流理论进行了修正和替代。按照狄骥的定义，“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只有它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”［5］此后，公法的功能被定位为保障政府供给公共服务，并成为了法国公法的基本立场［6］，从而在理论上为行政任务的扩张与服务行政的展开进行了铺垫。在德国，与自由主义法治国家之行政任务——秩序行政的狭隘性不同，服务行政也开始纳入行政目的的探讨，并构成了福利国家时期的行政任务的两大组成，即行政的目的不再仅仅只是维持秩序，而更应包含积极提供人民外在幸福之福利保障。以福利与服务为内容的给付行政任务渐趋获得广泛的认可与推崇。
此后，横跨大洋两岸的行政变革依次展开，尤其是在城市范围内，行政任务逐渐扩展到了以下诸领域：一是生存照顾意义上的低收入者住房保障（注：人口增长和城市空间结构的复杂化，形成了都市化的生活形态，使得人们赖以生存之空间以及生活之资已非个人所能完全掌握，因此时代已由个人照顾自己，转变到由社会之力来解决个人“团体负责”。参见陈新民.公法学札记［M］.北京:中国政法大学出版社,2001:58.）。二是土地利用的规制，包括（1）“贫民窟”的清理。如纽约州的1895年租房法令允许政府以健康、安全、道德和福利最大化的名义来拆除旧房老街。（2）城市的规划清理乱建设乱开发(Sprawl)现象。如日本制定《城市规划法》（1919年），以土地区划整理、地域制为中心，规制“一战”后工业化和城市化带来的开发建设混乱问题［7］。三是城市再开发与公共服务供给。例如，纽约州在1941年制定了第一个城市再开发法案，至1948年，有24个州通过了类似的法案［8］。到1940年代后期，精英阶层更是提倡以征收权为基础，通过消灭破旧的中心区，以建设一个现代化的城市来实现公共利益的城市治理模式。此外，自19世纪中叶以来发生的严重公共健康危机所促成的英国公共卫生改革同样推进了行政任务向更广的范围拓展（注：自19世纪中叶以来，人口的膨胀使有限的公共卫生服务难以满足社会需求，从而导致城市人口死亡率常常远高于周边的农村地区。See World Development Report 1999/2000, Entering the 21st Century, The World Bank, Washington, D.C., 2000.）。
