我国纠纷处理的路径选择：从行政学的视角
时间：2021-06-09 16:02:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：和谐社会建设要求政府必须积极探索预防和解决社会矛盾的新途径。我们对社会纠纷处理的方式应不断从单纯的法律理想主义向现实主义转变，从程序主义向效率主义回归。行政解决社会纠纷，具有效率高、成本低、专业性强的特点和优势。必须根据我国实际情况，不断探索和完善行政调解制度、行政裁决制度等，努力构建一个有中国特色的解决社会纠纷的行政机制，这是新时期我们面临的一个重要任务。
关键词：纠纷；处理机制；行政途径；制度完善
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0084-04
政府必须善于及时运用法律手段，高效、便民地解决各种社会矛盾，从而保证国家和社会生活的有序运转。正如国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调的那样，行政机关要积极探索解决民事纠纷的新机制，对矛盾纠纷要依法妥善解决，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。本文认为，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。
一、社会纠纷行政性解决机制之式微
社会主义和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会。对不同利益的主体的包容以及通过适当的制度安排使政府、社会拥有对矛盾以至冲突的有效化解能力，本身就是社会和谐的一个重要标志。
近年来，社会纠纷多元化解决机制得到了实务和研究部门的重视，学术界相继出版了相关教材和专著。制度层面也不断得以规范，如2002年，最高人民法院通过司法解释，对人民调解的地位加以肯定，承认人民调解协议具有合同效力。司法部制定了《人民调解若干规定》，扩大了人民调解的范围，把“消协”调解、行业调解甚至劳动调解都纳入人民调解范围，以保证其协议具有合同效力。
中央提出的构建和谐社会理念对司法和行政观念转变产生了深刻影响，我们对纠纷解决的态度从简单的法律理想主义不断向现实主义转变，从程序主义向效率主义、解决问题主义回归。大家认识到，由司法垄断纠纷裁断和进行调解未必是一个明智和正当的选择。正是在这样的背景下，多元化纠纷解决机制的概念开始为社会各界广泛接受。2004年的10月成都市中级人民法院召开了一次全国性的多元化纠纷解决机制的研讨会，《法律适用》杂志在2005年第2期就多元化纠纷解决机制和ADR（诉讼外纠纷解决方式）问题作了一期专刊。此后，一些专业杂志也开始探讨建立多元化纠纷解决机制的问题。厦门市人大常委会甚至专门通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，它是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件，规定了协商和解、民间调解、行政处理、仲裁及诉讼等纠纷解决方式，明确依法成立的调解协议，具有民事合同性质，同时，对经过公证、以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的调解协议或和解协议，债权人可以依法向人民法院申请执行。上海市也积极探索“完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访制度，进一步形成多元化社会纠纷解决体系”。
我国目前的纠纷解决方式的“多元化”，可以有不同的理解和区分方法，如诉讼与非诉讼的解决机制、司法与行政的解决机制、公力与私力的解决机制、政府与社会的解决机制，等等，这一概念大致与西方的ADR概念相对应。从我国社会实际来看，在这个多元化纠纷解决体系中，制度层面和实践层面发展并不均衡，总的来说，是公力机制优于私力机制，诉讼机制优于非诉讼机制，司法机制优于行政机制，政府机制优于社会机制——这种不均衡性固然反映出法治发展的一些内在要求，也表明了目前纠纷解决社会的、行政的机制积弱的现状。
二、行政性纠纷解决机制的地位与优势
政府如何通过合理的制度安排，顺应社会发展要求，通过法制化手段来处理复杂社会问题，应对高风险社会的到来，致力于创造一个和谐的社会，是一个值得探讨的重要问题。正如关保英教授指出的那样：“对行政机关来讲，管理的目的和宗旨不能再像以前那样仅限于指挥和命令，更重要的在于协调各种利益关系。具体地说，行政机关要把解决市场经济下各社会团体、法人、公民之间的纠纷作为重要的行政目标之一，否则行政管理秩序便难以理顺。”[4](P487)事实上，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。
首先，大量的社会纠纷都与行政管理密切关联。如社会救济、失业保险、劳务纠纷、拆迁补偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故处理……等等，都与行政管理有着密切的、直接的联系，上述纠纷尽管都可以通过司法途径加以解决，但是，行政机关优先处理对社会来说是最经济，常常也是最理性、最科学的选择。比如交通事故处理，交警总是在第一时间到事故现场，他们掌握了有关事故纠纷的第一手资料，由其先行处理无疑是非常合理易行的方式。
其次，现代社会纠纷的专业性。行政裁判制度的产生，客观原因就是社会出现了大量并不适合法院进行法律判断的行政事务，如环境保护、医疗卫生、原子能利用等高度专业性、技术性的问题。普通法院虽然可以受理这类案件，但是因为知识、经验等方面的原因，在裁决时，只能简单附和行政机关的判断。走司法程序，常常可能耗费了当事人大量的时间和金钱，但裁断结果常常并不理想，或者即使当事人胜诉，但是因为过程冗长，其权益仍然不能得到很好的保障。
再次，在我国，由于历史、文化等原因，有些社会纠纷并不适合诉讼解决方式。如历史遗留问题、农民工讨工资的问题等。很多农民工只与用工方口头订立合同，无基本书面约定，一旦发生欠薪问题，他们自己很难完成最基本的举证责任，而通过劳动行政监察制度，则可以更好地解决这方面的问题；医疗纠纷常常也会面临类似的问题。行政机关通过本身拥有的调查、取证和处理权，可以更直接地帮助弱势群体，维护公众利益。比如，行政复议制度作为极为重要的行政纠纷的行政解决机制，就发挥着及时化解行政纠纷、维护公民合法权利的重要作用。在我国很多地方，行政复议中行政机关的败诉率明显高于行政诉讼中行政机关的败诉率，这是可喜的现象。行政诉讼中政府机关败诉率低，得益于行政复议这一过滤机制，而行政复议中政府的败诉率高，又证明了通过行政机制同样可以更好地维护广大公民的合法权利。
最后，行政机制发挥作用，可以大大缓解人民法院的审判压力。2005年，地方各级人民法院全年共审结一审民事案件436万多件，上升1.31%，诉讼标的金额6530亿元。其中，审结婚姻家庭、财产继承纠纷案件113万多件；审结劳动争议案件12万多件，诉讼标的金额23.7亿元；审结建设工程合同纠纷案件7.01万件，诉讼标的金额306.5亿元；审结各类服务性合同纠纷案件26.81万件，诉讼标的金额329.1亿元；审结涉及军人军属权益案件1778件。地方各级人民法院全年共审结一审行政诉讼案件9.57万件，上升3.81%；审结国家赔偿案件2991件，涉及赔偿金额3751万元。近年来，上海市法院民事案件受理数连年攀升，2005年上海市基层法院法官人均办案量达180件，长期超负荷运转情况严峻。
因此，着眼于良好行政管理秩序的形成，以及和谐社会建设的内在要求，国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调：政府要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度；依法妥善解决社会矛盾和纠纷；要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作……，这为各级政府进一步探索预防和解决社会矛盾路子指明了方向。
