行政生态学视阈下我国乡镇政府职能转变研究
时间：2021-06-09 08:04:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要: 行政生态学理论为研究苏北乡镇政府职能转变提供了一个崭新的视角。目前,乡镇政府在经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构等生态方面存在种种困境和问题。转变苏北乡镇政府职能,必须提升乡镇政府的公共服务能力,塑造良好的乡镇政府形象,培育健康多样的非政府组织,并努力完善地方政府绩效考核指标。
关键词: 行政生态; 乡镇政府; 政府职能转变
中图分类号: D625 文献标识码: A文章编号: 1673-9973(2010)01-0015-04
Study on the Transform of Chinese Town’s
Government Functions from the Perspective of Administration Ecology
——Take Some Towns of north Jiangsu as Example
ZHOU Ding-cai , SONG Ti-zhong
(School of Management, Xuzhou Normal University, Xuzhou 221009, China)
Abstract: From the perspective of administrative ecology, this article analyzes the town’s government administrative ecological environment of north Jiangsu after the abolition of agricultural taxes, building a new socialist countryside. It also analyzes the plight of the transformation of town’s government functions, and puts forward the countermeasures of speeding up the transformation of town’s government functions.
Key words: administration ecology; town’s government; the transformation of government functions
一、行政生态学理论及其对苏北乡镇政府职能转变的启示
20世纪50年代以来,西方行政学界开始摆脱“就行政论行政”的研究路径,兴起了一门“借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法”[1]14,这门“跳出行政来看行政”的学科被称之为行政生态学。这门学科的产生可以追溯到1921年美国人查尔斯·A·比尔德(Charles Austin Beard)出版的《政治的经济基础》一书。他认为,政治制度的形态、性质与功能都受着经济环境的影响与支配,这是关于行政生态问题的早期探索。最早将生态学概念引入行政学的是美国哈佛大学教授约翰·高斯(John M. Gaus),他用生态学观点将公共行政比拟为生物有机体,将行政环境看作是生态环境来研究行政现象,为公共行政学的研究开辟了新的研究方向。而行政生态学理论的集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德·W·里格斯(Fred W.Riggs)。他运用“结构功能分析法”、“物理学光谱分析”以及生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯认为,影响一个国家行政生态要素是多种多样的,其中最主要的五个因素是经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架[2]290。
在取消农业税和建设社会主义新农村的大背景下,农业与农村工作环境发生了巨大的变化。乡镇政府作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制,是“自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的唯一联合体”[3]66,它介于城乡(县、村)之间,既是城市带动农村的前沿阵地,又是吸引农村、服务农村的经济、政治、科技、文化教育的中心。为了更好地推进新农村建设,乡镇政府必须审视自己的行政生态环境,由过去的全面管理型向公共服务型转变。
党的十六届三中全会对政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。作为基层政权组织的乡镇政府,其主要职能应集中于社会管理和公共服务上。目前,各级乡镇政府大都是通过机构改革来推动政府职能转变,诸如乡镇的合并、撤消“七站八所”、组建乡镇综合服务中心等。但是,“通过政府机构改革来转变政府职能,使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容,实质上限制了政府职能的转变,同时也使政府职能具有了功利性色彩。”[4]26-27同样的道理,对乡镇政府职能转变的研究应该摈弃单单从行政系统(尤其是官僚组织)内部着手,而应该根据行政生态学理论,将政府职能转变置于整个社会的大系统中去研究。
二、苏北乡镇政府职能转变的行政生态环境分析
里格斯认为,公共行政与其生态环境之间相互依存、相互影响的关系具体表现为与生态环境中的某些要素发生相互作用。“乡镇行政的生态环境应包括乡镇行政系统的内外生态环境,从自然地理到心理,从民众到官员的综合体系。而不是把乡镇行政系统的内外环境割裂开来谈行政生态,因为乡镇行政系统与外部行政生态环境的能量交换同样受制于乡镇行政系统的内环境。”[5]16根据里格斯的五要素论对苏北乡镇政府现阶段所处的行政生态环境加以分析,是加快政府职能转变的前提条件。
(一)苏北乡镇行政生态的经济要素分析
江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市,土地面积5.44万平方公里,占全省的52.8%,2007年年末户籍人口3298万人,占全省的44.9%。苏北地区生产总值4976.23亿元,人均地区生产总值16263元,只相当于全省人均地区生产总值的48.3%。
里格斯认为,经济要素是影响一个国家行政的第一要素。取消农业税后,对苏北大部分以农业税为财政收入主体的乡镇冲击是很大的,直接的后果就是乡镇政府面临着很大的财政压力,没有能力提供足够的公共产品。统计资料显示,苏北LS县岔庙镇2006年财政收入373万元,其中转移支付274.88万元,转移支付占到财政收入的73.7%;用于人员工资和维持运转281.75万元,占75.5%;而用于补助教育、优抚、治安、计划生育、农田水利等乡村公共产品和公共服务只有52.56万元,占14%。[6]24
(二)苏北乡镇行政生态的社会要素分析
里格斯认为社会要素主要指各种社会组织。社会组织有两大类:一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体,如家庭;一类是以利益为纽带结成的自然团体,如政党,工会等,统称为社团。政府职能转变要求政府对社会事务的管理方式发生变革,其中涉及到政府的一部分权力和职能转移给社会,由社会的中介组织来承担部分政府职能。根据我们在SH县的调查发现,截至2007年该县的农民专业合作组织已达101家,工商注册登记率100%;拥有省级“四有”(有组织制度、有合作手段、有较大规模、有明显效益)合作组织3个,市级6个,合作组织成员达2.51万人,带动农户7.92万户。如上塘镇肉牛、天岗湖乡油桃、魏营镇西瓜、梅花镇青壳草鸡蛋等十多个各具特色的生产基地。这些合作组织在一定程度上促进了农业增效、农民增收,但是这些组织却大都集中在农业经济发展领域,而那些能维护农民群众利益的维权组织、缓解社会矛盾的民间公益组织、环境保护组织等社会生活领域的非政府组织比较少。
