电子政务公共价值生成机制研究
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摘 要：电子政务是信息技术与政府改革相结合的产物，它带来的影响是非常广泛和深远的。目前，对电子政务的研究主要关注的是电子政务给政府带来的绩效、给公众带来的便利等。这些研究虽阐述了电子政务的直接作用，但还存在一定的局限，特别是对电子政务影响范围的研究还不够。本文尝试从公共价值角度出发，以电子政务如何生成公共价值为关注点，建立覆盖国家、社会、公众三个层次的电子政务分析框架，扩展了分析的范围，是对电子政务理论研究的积极补充。
关 键 词：电子政务；政府改革；公共价值；生成机制
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）05-0001-09
收稿日期：2016-03-25
作者简介：余坦（1982—），男，湖南张家界人，国家行政学院博士研究生，研究方向为电子政务；王益民（1969—），男，河南平顶山人，国家行政学院电子政务研究中心主任，研究方向为电子政务。
基金项目：本文系国家软科学研究计划“新兴技术发展对经济社会的影响研究”的阶段性成果，项目编号：2014GXS1B004。
一、问题的提出
政府改革与信息技术的结合产生了电子政务，电子政务实际上是以信息技术为支撑，为适应信息化时代治理环境和需求发生的变化，对政府进行的变革、重塑。信息技术本身是中性的，而电子政务具有的根本意义在于其对政府改革起到的重要作用。从世界各国的电子政务实践来看，运用信息技术推动政府向扁平化、整体化、透明化发展，实现更合理的政务流程、更高的行政效率、更优质的政务服务，进而获得更高的合法性（公信力、政治支持），是各国电子政务发展的共识和方向。但如果将电子政务发展和电子商务领域的发展进行一个对比，很容易就可以得出电子商务发展极大地领先于电子政务的结论。电子商务早在几年前就已经实现了全程在线、个性化定制服务，而电子政务还在为信息如何共享、业务如何协同、服务如何交付等基础性问题苦苦探索。造成这种差距的原因是多方面的，其主要原因是受政府组织结构和运转机制僵化的掣肘，政府的决策和执行体制缺少企业的那种灵活性。还有就是投入不足的影响。从整体上看，虽然各国在电子政务建设上投入的资金、人力都不少，但政府组织庞大，一个国家一年的电子政务建设投资分散到各个层级、各个部门就显得不是那么充裕了。而现有的电子政务理论研究在审视电子政务绩效、引导电子政务发展目标方面存在的不足也是无法忽视的原因。
已经有很多学者意识到了这些问题的存在，他们从技术应用的成熟度、公众满意度、价值导向、政务流程、电子政务产出的多层次等多个视角对电子政务的作用和成效进行了研究，这些研究为本文提供了坚实的理论基础和研究方法。虽然这些研究具有很强的科学性，分析得都很有道理，但它们对电子政务的本质——信息技术与政府改革的融合以及政府改革的目的还缺乏广泛的关注与深入的研究。政府改革是为了回应不断变化的公众需求，创造更多的公共价值，研究电子政务如果不考虑公共价值提升，就无法将电子政务的发展引向创造公共价值这一终极目的，反而可能通过浅层次的绩效分析固化原有的政府结构和政务流程，对政府的深度改革产生不利影响。基于这样的认识，本文认为，有必要进一步明确发展电子政务的根本目的，厘清电子政务的产出、结果和影响；以更深远的公共价值目标，而不仅仅是将最直观的效率提升、服务改善等作为依据来审视电子政务的作用。因此，本文探讨了电子政务的公共价值内涵、生成机制等问题，并在此基础上提出了一个电子政务公共价值基本框架，并以此作为电子政务理论研究的一个新的视角和路径。
二、公共价值的概念和内涵
公共价值的概念出现较早，上个世纪初在西方就已经有文献提到public value的概念；我国在上个世纪60年代就有学者从政治经济学的角度提出了“公共价值”的概念，但当时的“公共价值”意涵与后来成为公共行政学研究方向的公共价值存在根本区别。公共价值成为公共行政学研究的新方向是在上个世纪80年代末90年代初。1995年，哈佛大学的莫尔教授出版了《创造公共价值：政府战略管理》一书，莫尔教授的这本著作被后来的公共价值研究学者作为必读的基础性文献。此后，公共价值逐渐成为西方公共行政学研究的一个新视角和新方向。
在当前的公共价值研究中，还没有形成一个统一的定义。莫尔教授在他的著作里也没有提出一个明确的公共价值概念，只是给出了一个很宽泛的描述。莫尔认为，公共价值作为一种框架，将“政府认为重要和需要资源的公共服务供给”与“公众认为重要的需求”连接起来。公共价值的达成取决于公众的意愿和判断，是公众所获得的一种效用。
关于公共价值究竟是什么，学界研究的出发点主要有两个：一是从价值论的角度出发，按照“价值—>公共价值”的演进路线来探寻公共价值的内涵；二是从企业管理中的顾客价值理论出发，将社会公众作为政府的顾客，进而阐述公共价值的内涵。
（一）以价值论为基础的公共价值
基于价值论视角的公共价值将社会公众作为主体，以政府行为以及政府行为产生的公共产品作为客体，从主体需求和客体能否满足及如何满足主体需求的角度考察和评价公共价值。
胡敏中（2008）认为，价值是客体属性和主体需要之间的意义和效用关系，也就是客体对主体的意义和效用。所谓公共价值，就是客体同时满足不同主体甚至是公众需要所产生的效用和意义。公共客体（包括公共产品、公共服务等）是公共价值存在的客观基础，主体（公众）的共同需求是公共价值存在的主观依据。[1]
汪辉勇（2008）从价值论的视角出发，构建了一种公共价值的阐述框架。[2]他认为，公共价值包括客体的公共效用、主体的公共表达和规范的公益导向三部分。何谓客体的公共效用？因为价值是客体中存在的对满足主体的欲望、需求、目的有用的属性，而公共价值强调公共性，当客体满足某一主体的欲望、需求、目的时，同时对其他主体（在场或不在场）也产生效用，并且不能排除其他主体也获得效用，即客体的效用不具有排他性，也可以认为这一客体具有公共效用。主体的公共表达，则是因为客体只有在满足主体需求的时候才有价值，所以，从这个意义上讲，价值也是表达主体本质和尺度的概念。而公共价值就是众多主体（公众）的内在尺度或本质，是一种公共表达。主体的公共表达首先是公开的表达，同时还应该是一种共识性的表达。公共价值观念是一种典型的主体的公共表达，我国的社会主义核心价值观就属于此范畴。对于什么是规范的公益导向，汪辉勇（2008）认为，价值观念需要转换成价值规范，才能具有指导实践的作用，因而公共价值观念也必然要转换成公共价值规范。
