优化行政区划设置：学理根据与现实选择
时间：2021-06-08 08:01:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 中国共产党的十八大报告和十八届三中全会的决定都提出要“优化行政区划设置”。作为一种正式的制度供给，中国现行行政区划由于历史局限难以满足全面深化改革总目标的要求。本文系统考量优化行政区划的价值目标、制约因素和推动力量，提出增省减层优化中国行政区划的现实路径。
关键词： 制度供给；资源配置；增省减层
中国共产党的十八大报告和十八届三中全会的决定都提出要“优化行政区划设置”。？譹？訛面对中国行政区划多数省区面积过大、管理层次过多这一突出问题，和政治经济社会协调发展的现实要求，学术界时有缩省增省、分省减层的呼声，而优化中国行政区划，首先应着眼于省级行政区划增省减层。本文据此提出增加省级行政区数量减少行政层级的改革思路、学理根据、实施步骤和风险防范策略，为推动中国行政区划的优化提供决策参考。
一、已有研究述评
自清末维新派人士康有为提出省级行政区划改革研究的论题以来，中国行政区划改革问题日益引发学界政界的研究兴趣，他们围绕中国行政区划的历史变迁、主要弊端、改革的必要性及其与民族问题、经济发展、城市化、政府职能等相关问题的关系开展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在缩省增省、分省减层、省直管县等改革思路上取得了较为一致的共识。一是关于中国行政区划改革的重要性、必要性和可行性研究不断深化。浦善新在《中国行政区划改革研究》？譺？訛、刘君德、靳润成、周克瑜在《中国政区地理》等书中对省级行政区划改革的必要性进行了分析？譻？訛。尤其是关于市领导县体制的利弊和存废的争议十分激烈。二是关于省级行政区划改革分省缩省方案方面的研究成果十分丰富。中国学者在省级行政区划改革的基本思路上已经达成基本的共识，从清朝末年至今已经有较多的分省缩省方案问世。三是关于行政区划改革的可行性的研究还不够全面、系统和深入。侯景新、浦善新、肖金成在《行政区划与区域管理》中认为，从国际比较、中国历史上的行政区划设置情况以及行政区划发展趋势、改革时机、改革基础等方面来看，行政区划改革都是可行的。？譼？訛田穗生、罗辉、曾伟在《中国行政区划概论》一书的附录中特别对中国的省级行政区划改革的可行性进行了详细的较为深刻的阐述，他们从管理层次与幅度理论、行政效率的提高等方面论证了改革的可行性。四是逐步重视关于行政区划变迁规律的研究。周振鹤以中国历史时期的政治地理现象为研究对象，主要采用历史学方法，对中国历史政治地理开展研究，提出了从沿革地理、政区地理到政治地理的范式转换，对行政区划与自然区划、文化因素的关系、中国历史上行政区划层级变迁的三循环、中国历史上行政区划幅员的确定、行政区域划定的基本原则以及其他相关因素进行了深入研究，取得了很有价值的研究成果。？譽？訛但由于各种原因的制约，这些研究仍存在诸多不足之处。譬如，行政区划本身是政治体制、行政体制、经济体制的重要组成部分，而已有的研究却未能从政治学、行政学和经济学的视界对行政区划改革进行系统深入的研究，对影响行政区划优化的政治、经济、社会等深层要素及其相互关系等问题未予充分关注，有关行政区划研究的理论深度和系统性不足，从而不利于为实践层面有效推进中国行政区划改革提供学理支撑。因此，急需构建多学科视角的、反映行政区划优化规律的、全面系统的理论分析框架，以增强行政区划优化理论的解释力、指导力和科学性。有鉴于此，本文拟对构建行政区划优化理论分析框架的基本范畴，包括行政区划优化的价值目标、制约要素和推动要素等开展探索性研究。
二、增省减层优化中国行政区划的现实要求
1.多数省区面积过大、所辖县级政区太多是中国行政区划最突出问题
一是多数省级行政区域面积过大。土地面积在10万平方公里以上（超过韩国）的省市区有25个，土地面积在20万平方公里以上（超过柬埔寨、孟加拉国）的省市区有11个，土地面积在30万平方公里以上（超过菲律宾、意大利、波兰）的省市区有8个，土地面积在40万平方公里以上（超过日本、德国）的省市区有7个，土地面积在50万平方公里以上（超过西班牙、泰国、法国）的省市区有4个，土地面积在100万平方公里以上（超过埃及）的省市区有3个。东西跨度最大2400公里，最小100公里，平均717.96公里；南北跨度最大1700公里，最小120公里，平均629.22公里。二是多数省级行政区所辖县级行政区太多。省级行政区管辖县级行政区划数最多181个，县级区划数超过80个的省区有22个，县级区划数超过100个的省区有17个，平均92.13个。三是增加地级行政层级致省级政府管理幅度太小。绝大多数省级行政区划（除直辖市和海南省等）规模过大必然导致在省区以下多设一个行政层级，增加行政成本，而省区所辖的地级行政区划数最多只有21个，最少的只有2个，其次是5个，平均只有10.74个，对于省级政府的管理幅度来说，又太小。
2.提高行政效能要求增省减层
一是徒增地市行政层级，增加行政成本。中国的省级行政区数量过小，所辖面积过大，徒增地市行政层级，致省级管理幅度过小，增加行政成本，为行政效率提升造成结构性障碍。二是“市管县”体制加剧县域经济发展困难。截至2013年底，中国共有地级行政建制333个，其中地级市286个，占地级行政建制的85.9%。市管县体制主要存在市县争利的经济利益矛盾、行政管理矛盾和城乡关系的矛盾。市管县体制存在严重的“市吃县”、“市刮县”、“市卡县”、“市扒县”现象，为行政效率低下、行政成本高昂、资源配置效率低下埋下了体制祸根，加剧县域经济社会发展困难。三是行政区划弊端损害中央政府资源配置效率。行政层级多、省区政府管辖面积过大导致各级政府资源的分配效率低下，加剧省内各区域之间资源分配的不公平性、不合理性，导致贫者逾贫、富者更富。
3.区域协调发展要求增省减层
中国不仅东、中、西部之间以及各省、市、自治区之间存在巨大的发展差距，且大多数省份的省域内也存在着巨大的差距。一是省区经济中心经济辐射带动能力难以承载过大的省域范围。绝大多数省区面积远远大于其发展幅度。中国各省区经济中心的经济规模相对于其辐射面积而言还太小，各个省市区的经济中心要辐射带动如此超负荷的区域的经济发展，是何等艰难。二是政府分配带动能力难以承载过大的省域面积。省区范围过大、行政层级过多最终导致中央和上级政府自上而下的资源配置的低效率和不公平，尤其省区的偏远地区因为交通成本、时间成本和地缘劣势等很难获得其应得的公共资源，从而加剧省区偏远地区与省内经济中心的发展差距。三是在原省域次中心和欠发达地区培育新的省级经济中心可带动周边地区更快发展。缩省增省能通过政府的资源配置、转移支付在欠发达地区培育新的省级经济中心，带动周边地区经济的快速发展，可以弥补自然地理环境的不公平，从而促进区域经济社会协调发展。王贤彬、聂海峰研究表明，重庆直辖对重庆地区的经济增长有一定的促进作用。？譾？訛本课题组使用2010年公开数据采用回归分析表明，各省（市、区）的面积大小与各省（市、区）内区县之间发展的不平衡呈正相关关系，即省域面积越大，省内区域间经济发展越不平衡，区县间发展差距越大。
