论新公共服务与新公共管理的同异性
时间：2021-06-08 00:03:39 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:20世纪末叶,西方世界出现了一些改革传统行政管理思想的新理论、新流派,其中堪称典范、影响深远的有两大理论流派:新公共管理和新公共服务。这两个流派在理论上体现着公共行政学研究的新成果,在实践上指导着西方国家的公共部门改革,因此被学术界称为公共行政理论发展的新范式。通过对这两种新范式异同的分析,既可以把握新公共服务与新公共管理的相通性,又可以了解新公共服务相对于新公共管理的理论创新,从而有助于我国借鉴其思想精华,丰富具有中国特色的服务型政府建设理论。
关键词:新公共管理;新公共服务;服务型政府建设
中图分类号:D035文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)04—0001—06
西方公共行政发展史是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中演进的。20世纪80年代以来,新公共管理和新公共服务的思潮相继应运而生,我们在看到它们是管理和民主两种理念的再次碰撞的前提下,既要透视出它们相对于传统公共行政和新公共行政的进步性,又要把握二者在各自研究轨道上的新发展、新成就。本文试图通过对这两个理论范式同异之处的分析,以求对中国的行政改革有所裨益。
一、新公共服务承继新公共管理的治理范式
20世纪70年代,西方世界随着凯恩斯主义影响的加深,政府职能大规模扩张,政府角色从保护者变为管理者,而经济领域的“滞胀”又使政府收入严重减少,于是政府出现财政危机;政府机构日趋膨胀,官僚主义盛行,公共行政效率低下,公共服务质量降低,诸多社会问题政府无力解决,政府又陷入管理危机;公民对政府的不满情绪日益高涨,政府权力及权威的影响力严重下降,又出现了公民对政府的信任危机。为了摆脱这些危机,西方国家掀起了政府改革浪潮,即“新公共管理”运动。这次改革浪潮以新古典主义的公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论和私人部门管理理论为基础,在理论上试图替代传统官僚行政,将“行政”的外延扩展到“管理”层面。这次改革的主要内容是:降低行政成本,提高行政效率,实行私有化;以市场模式取代官僚组织,将企业管理技术引入政府管理;在政府管理中引入竞争机制,在公共服务中坚持顾客导向。可以说,这是西方行政思想史上的一次典范式革命。然而,新公共管理把公共部门和私人部门等量齐观,着重从操作层面上改变传统行政的治理手段,为提高效率寻求更大范围的理性,但其本质依然是张扬传统公共行政的管理主义,因此,它和传统公共行政同属管理主义模式所铸。
新公共服务产生于20世纪八九十年代。以美国著名公共行政学家罗伯特•B•登哈特为代表的一批公共行政学家,基于对传统公共行政和新公共管理的理论与实践的批判性反思,特别是通过否定新公共管理的企业家政府理论的缺陷,在民主理论、公民理论及后现代主义的理论基础上,提出了具有前瞻性的新公共服务理论,试图取代新公共管理理论。新公共服务以谋求公共利益为观念,把行政人员的工作确立为公共服务,要求行政人员必须为公民服务,政府应建立一个以公民为中心的治理系统。新公共服务主要有以下观点:第一,政府职能是服务而不是“掌舵”。“在公共管理中,控制关系日渐式微,代之而起的是一种日益生成的服务关系,管理主体是服务者,而管理客体是服务的接受者。”①第二,公共组织的目标是实现公共利益。公共行政人员必须树立集体的、共享的公共利益观念,无论是在决策程序设计还是在公共产品供给方面,都要符合公正、公平的价值观,确保公共利益居于主导地位。第三,公民不是“顾客”。他们有参与公共事务的愿望和能力,尊重公众的权利、为公众服务是公共组织,特别是政府工作的出发点。第四,公民权和公共服务比企业家精神重要。政府工作的目标不是效率和顾客满意,而是充分发挥公民的权利,使其成为参与治理的主体,共同为社会提供服务。第五,既要有战略性,又要有民主性。政府工作不仅要体现战略思维,而且要有开放的、有回应力的民主性。第六,责任复杂化。行政官员的责任是综合的,应关注宪法法令、职业标准、社区价值、民主规范、公民需要、公共利益等。第七,重视人,而不只是重视生产率。公务员是具有公民意识和公共利益的主体,政府是具有公共服务理想的、人性化的组织,人是组织中的决定因素,因此,政府要通过建立一种相互信任、彼此尊重、广泛参与的共同体,以增强公务员为社会服务的积极性和创造性。
二、新公共服务与新公共管理的共同性
1.它们都质疑官僚制行政
传统公共行政在政治——行政二分法的影响下,为追求公共组织的高效率,构建了非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式以规范化的科层制结构为基础,使政府治理由人治走向法治;它通过劳动分工和职能专业化,使组织形成井然有序的权责体系;它排除管理中的人格化因素,严格按照规程推行工作,减少组织的人为干扰,实行程序性的量化标准,使得官僚行政以理性、效率为准则。这种管理模式,一方面,适应了工业社会发展的需要,将复杂的社会现象简单化;另一方面,促使政府管理进入科学化。这既有效地解决了当时政府的腐败问题,又提高了政府管理的效率。但是,随着社会的发展,官僚制面对错综复杂的经济社会问题,愈来愈显得苍白无力,政府无能、行政无效的现象司空见惯,政府的公信力严重下降。官僚制“金字塔”型的层次结构,使得政府规模庞大、运转僵化,导致对官僚制的批判思潮纷至沓来,其中最有影响力的当属新公共管理和新公共服务的理论。
新公共管理直击官僚制行政的种种弊端,促使政府变集权式管理为分权式管理,变制度约束为弹性激励,变官僚驱动为顾客导向,把市场机制应用于政府管理,关注管理者的责任,使组织具有因地制宜、随机应变的灵活性,这无疑会创造比官僚行政更高的效率。笔者认为,新公共管理在否定传统公共行政上,更多的是否定其治理手段、模式,并不否定其效率价值取向。新公共服务是继新公共管理之后的治理范式,或者说它是在新公共管理批判性地继承传统公共行政之后,初显端倪的更新的治理范式。也就是说,传统公共行政不是新公共服务直接的否定对象,新公共服务的理论视角是反思新公共管理,提出既替代传统公共行政又克服新公共管理不足之处的新范式。由此笔者认为,新公共服务是反对官僚行政的,但它不同意将新公共管理作为官僚行政的替代方案。新公共服务批判新公共管理不是目的,目的是形成一种和传统行政有同样历史影响力、顺应知识经济时代发展需要、张扬服务行政和公共利益的公共组织理论。新公共服务对官僚制的否定不仅体现在工具手段上,更体现在行政价值观上。所以,新公共管理和新公共服务都是否定官僚行政的,但攻击的侧重点不同。
2.它们都承认效率价值观
关于行政学的价值取向问题,一直是不同理论学派争论的焦点。登哈特指出,西方公共行政发展史“是在宪政主义和管理主义相交替过程中前进的”。或者说,宪政主义和管理主义是西方公共行政研究与实践的两个基本趋向,不同理论流派及其主张构成了两者之间的钟摆运动。②宪政主义的主要内涵有:公共行政合法性的基础是民主政治体系的一个组成部分,其过程本身就是政治过程,行政不可能中立;公共行政的本质是民主行政,其价值在于公共利益、社会正义和公平;公共行政与商业管理的本质迥然不同。管理主义的基本观点包括:公共行政不是民主政治体系的一部分,政治与行政二分;公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性;公共行政和企业管理没有本质区别,私人部门管理的模式、思想和方法在公共部门管理中同样有效。概括19世纪末以来公共行政理论发展范式所体现的价值观,不难看出,传统公共行政的价值观是经济和效率,新公共行政的价值观是社会公平和效率,新公共管理的价值观是经济、效率和效能,新公共服务的价值观是民主、公民权、公共利益和效率。
