嘉兴市派驻行政执法机关检察室实施问题研究

时间：2021-05-15 00:05:07　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：近几年在行政机关设立派驻检察室发挥检察机关的监督职能成为各地人民检察院深化检察工作、创新工作模式的新思路。作为一项重要的制度创新，派驻行政执法机关检察室在设立时，检察室的地位、机构设置、职能等仍有诸多疑问，需要结合实践进一步明确。浙江省嘉兴市人民检察院在市场监督管理局、国土资源局、农业经济局分别设立了派驻检察官办公室，其具体实施情况并未有详细介绍，单从新闻文献资料并不足以发现实际问题。因此，笔者将在实际调研结果的基础上对嘉兴市派驻行政执法机关检察室这一制度进行问题分析，寻求其发展态势和前景。
　　关键词：派驻检察室；行政执法机关；监督；问题
　　一、从草创到改制：派驻检察室的重要职能发展与转变
　　我国最初的派驻检察室建立于二十世纪八十年代，这时候的检察室大多是各地检察机关自发设立的并没有统一的制度可以遵循，主要是为了发现犯罪线索和提供法律服务。为了规范检察室的建设，最高人民检察院在1989年12月颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》使得派驻检察室经过不断的探索取得较好的发展，其后正式颁布《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》。当时，派驻检察室虽得到大规模建设但存在权力宽、管理不济、人员能力不足等问题，随着之后检察机关的整顿改革、权责变化，派驻检察室一度进入停滞整顿的状态。直到最高人民检察院下发《2009-2010年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉的指导意见》等文件中明确提出重视派驻检察室的作用并且稳步推进和规范派驻检察室的建设，由此派驻检察室的发展才重新回到正轨，焕发新的活力。
　　党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国战略的重大部署，发挥检察院的监督职能是依法治国战略的一大重要举措。2017年最高人民检察院召开全国电话会议，会议中要求各级检察院因地制宜，通过派驻检察室等方式，对公安派出所和行政执法机关进行有效监督，派驻行政执法机关检察室将成为法律监督触角的有力延伸。新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，从法律上直接规定了检察院有权提起公益诉讼，派驻行政执法机关检察室无论是在协助公益诉讼还是在监督行政机关依法行政上都将起到重要作用，各地检察机关也逐渐开启行政执法机关派驻检察室的新工作模式。派驻检察室经历了从自主探索到规范设置再到停滞整顿后又恢复发展的曲折路径，这种变化趋势与社会环境和时代需求的变化发展密不可分，能够被时代重新接纳认可说明派驻检察室制度合乎当前形势需求且具有一定的社会作用，有其存在的合理性。
　　派驻行政执法机关检察室作为检察机关对行政机关行使法律监督职能的一项具体创新制度，将扛起“衔接行政执法与刑事司法”和“预防行政机关的违法行为以及不作为”的两面大旗，有利于加强行政执法与刑事司法的沟通与交流，让监督深入行政内部，真正发挥检察机关的法律监督职能。由于行政执法机关具有社会公共管理职能，其违法行为或不作为将会对国家利益或者是社会公共利益产生重大损失，派驻检察室作为检察院履行监督职能的衍生物，在关系民生的行政执法部门如环保局、农业经济局和食品药品监督管理局等设立派驻检察室，通过派驻检察室对其进行及时、快速、有效的监督，可以从源头上预防行政执法机关的违法行为或者是不作为，将民生问题落到实处，保障民生安全以及增强民众对于法律的认同感，满足现实工作的需要。对于民事诉讼法第五十五条和行政诉讼法第二十五条所赋予检察院提起公益诉讼的职能，通过派驻行政执法机关检察室有一个更好的实现。
　　二、从老制度到新实践：派驻行政执法机关检察室理论与实践中的问题
　　（一）从制度理论上看原有派驻检察室的问题
　　从派驻检察室的历史发展和政策依据中可以窥见派驻行政执法机关检察室存在的合理性和正当性，在原有派驻检察室制度中存在的一些问题也会被顺延，制度的生命力在于实践，理论联系实际本是所有制度应有的走向。笔者总结发现派驻行政执法机关检察室的实施或有以下几点不足之处。
　　第一，法律地位不明确。我国《宪法》中虽然规定了人民检察院是我国专门的法律监督机关，但是仅作出了原则性的规定，并没有具体的法律条文可以作为参照，导致在实践中适用困难。因此，人民检察院能否在行政机關中派驻检察室并没有实质的法律依据。在实际的操作过程中，人民检察院与行政机关多是依据《民事诉讼监督规则（试行）》以及机关内部的工作规程办事，因此各地检察室具体的权力和职责边界并不清晰。最高院于2010年印发的促进检察院检力下沉的《指导意见》等文件主要是对于恢复设置基层检察室的支持，各地检察院以其作为设立行政执法机关检察室的内部依据是一种扩张性理解，派驻行政执法机关检察室与设置基层检察室虽具有相似性但并不能混同。
　　第二，机构、工作模式设置不完善。派驻检察室是人民检察院派出到行政执法机关的职能部门，由于各地检察室的发展大多还处于摸索推进阶段，相关的工作人员都由原检察工作岗位人员兼顾或借调而来，检察室的工作被看作是本职工作的延伸。因此在缺乏配套的独立人事编制的情况下，检察室的工作人员流动性大，工作积极性不高，难以和行政机关有效配合工作，这将直接影响派驻检察室制度目的的实现。同时，具体的实施阶段，检察室的设置方式也呈现出多种多样的形态。一是实地驻扎式，人民检察院在行政执法机关设置一个挂牌的检察官办公室，工作人员长期在此工作。二是候鸟式，在一些地方的检察院，由于人手不足和经费有限，检察院并不会直接在行政机关单独开设一个检察官办公室，而是与之建立一种常态化的相互沟通、相互协作机制。当行政部门出现特定工作需求时，检察院就会派检察工作人员前往行政机关协助。在没有统一稳定的工作模式的情况下，检察室监督职能的秩序性与权威性往往难以实现。
　　第三，职能定位较为模糊。科学合理的职能定位是检察室依法高效运转的前提，只有职能明确了，检察室才能发挥其效力。山东省庆云县人民检察院检察长钟云东认为目前派驻检察室职能问题亟待解决，现在关于派驻检察室职能的规定还不够清晰，重点不够突出。相比较而言，同是派出机构的人民法庭和派出所，法律地位更加明确，职能定位也十分清晰。而派驻检察室只能根据人民检察院的“内部工作文件”探索性地开展工作，且多停留在协调和服务上，工作的主动性和独立性都不够强。加之，派驻检察室检察宣传工作做的还不到位，相关行政执法机关对其工作职能尚且不太了解，大多人民群众更是知之甚少，导致检察室很难深入有效地开展工作。

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