试探建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

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　　摘要：目前我国司法管辖与行政机关、立法机关的管辖区域完全重合的制度设计，一定程度上为行政权力等外界因素干预司法独立运行提供了便利条件。司法不独立困扰着法律的统一实施，导致司法公信力下降，阻碍了我国法治社会建设的进程。打破司法不独立、地方化的格局符合人们对司法公正的新期待。通过探索构建与行政区划适当分离的司法管辖制度，以改变司法机关人、财、物的管理模式，为司法去地方化保障司法独立提供制度保障。
　　关键词：司法管辖；司法地方化；行政区划
　　[中图分类号]D926 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）02-0091-04
　　《中华人民共和国宪法》第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法独立除了作为宪法原则在宪法中得以确认外，我国人民法院、人民检察院组织法以及刑事、民事、行政三大诉讼法等也重申了该原则。但这仅仅表明我国已通过立法方式对司法独立原则予以认可、确立，然反观我国目前的司法实践现状，司法独立长期遭遇种种障碍，其中突出表现就是司法地方化。所谓司法地方化，是指司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法活动丧失其应有的独立权力和地位从而出现的一种司法异化现象[1]。司法地方化亦称司法权地方化，其实质是地方非法截留司法权，是地方保护主义在司法领域内的具体体现[2]。为解决司法地方化的困境，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度[3]。这是中共中央站在全局和战略高度作出的重大决策，为解决司法地方化困扰提供了明确的改革方向。
　　一、提出建立与行政区划相分离的司法管辖制度的探索
　　（一）关于行政案件审判管辖与行政管理区域有限分离的探索
　　在2012年9月6日的全国法院行政审判工作视频会议上，最高人民法院常务副院长沈德咏在讲话中要求各级人民法院积极回应人民群众对司法的需求，着力解决行政审判突出问题，要从确保司法公正的高度，积极探索司法审判管辖与行政管理区域有限分离。各级人民法院要结合本地的实际情况，积极开展行政案件管辖制度改革的探索与实践[4]。此次会议提出，要在行政审判工作中探索与行政区划相分离的管辖制度。由于行政案件的原被告的特殊性，当前法院设置又与行政区划的高度一致，凸显了构建打破区划的案件管辖方式的可行性、必要性、重要性。行政案件的立案难、原告胜诉难、执行难等问题，是行政审判工作的三大顽疾，同时也是实现法治政府、完善司法监督的瓶颈所在。会议还提出，行政案件处理要视情提级管辖或者指定异地审理；对行政案件比较少、司法环境不理想的基层法院，可以进行案件集中管辖的试点，这一系列打破案件管辖与行政区划高度一致的重大举措，必将有力抵制外界对司法工作的非理性干预，推动司法管辖制度的不断完善。
　　（二）明确强调逐步改变主要以行政区划确定案件地域管辖的意见
　　为深入贯彻落实党的十八大关于加快建设社会主义法治国家的重大部署和习近平总书记关于“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的重要论述[5]，积极回应人民群众对于新时期人民法院工作的新要求和新期待，切实践行司法为民，不断提高司法公信力。2013年9月最高人民法院出台了《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》（以下简称《意见》）[6]，强调把司法为民、公正司法作为人民法院工作的主线，坚持依法独立行使审判权。坚决贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则，坚决抵制各种形式的地方保护主义、部门保护主义，这是保障司法机关独立行使职权、防止司法地方化、维护司法的正当秩序、尊重司法规律的鲜明体现，并要求在深化司法工作机制改革，构建科学合理的审判运行机制的大框架下，深入开展案件管辖制度改革，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖以及主要以行政区划确定案件地域管辖的做法。这种打破行政区划的司法管辖制度构想是加强顶层设计助推司法管辖创新的具体展现，同时也满足人民不断高涨的司法公正需求与呼唤，也是排除地方干预司法独立的重要举措，消除人民存在的对于审判不公的质疑。
　　（三）正式提出建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的司改决策
　　为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要继续推进法治中国建设，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。构建与行政区划适当分离的司法管辖制度被提到新的历史高度，体现了我们党和国家坚持司法为民，努力改变地方干预司法、司法地方化现象的决心与勇气。由于现存的司法运行机制不够完善，突出表现在司法机关人、财、物的管理与行政区划高度吻合的管辖设置，导致人民追求司法公正、司法权独立的愿望与当前的司法不公、司法不独立、司法沦为地方保护部门的矛盾加剧。构建与行政区划适当分离的司法管辖制度，改变司法地方化是从中国的司法实际出发，总结国内专门法院打破行政区划设置的成功做法，借鉴国外司法管辖制度的有益经验基础上，推进我国司法独立建设的理论与实践创新。
　　二、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度价值诠释
　　（一）促进经济发展，维护法制统一
　　多年来，我国很多地方官员的政绩大多都与当地的GDP挂钩，在这种考评机制影响下，官员为作出政绩，在某些特殊情况下，就人为地主导司法权为当地经济发展“保驾护航”。最为明显的是在跨地区的资本与商品流通的司法活动中，地方保护主义尤为严重。法院有意偏袒，造成资本流通积极性的损伤，商品流通渠道的堵塞，使原本简单的经济纠纷通过上访，甚至演变成通过暴力事件来寻求解决，进而造成中国经济的无序与破坏。如果司法权行使与行政区划分离，保证司法在案件管辖、审理、裁决和执行中的公正本色，必将有助消除司法机关地方保护的负面形象，促进不同地区之间的资本流动、商品流通，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。“相同情况相同判决”的法谚揭示了司法的一个本质即司法统一。只有探索建立司法权与行政区划适当分离的管辖制度，才能避免地方权力对于国家司法权的干预，形成法制统一的司法局面，保证社会主义法治国家建设的顺利推进[7]。

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