杭州事业单位人事制度改革市场化刍议
时间：2021-03-28 12:02:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
“政事不分”、“企事不分”与“政企不分”一样，是社会治理和经济管理中过于强调计划控制，并且计划的制订和执行缺乏科学、严谨的统一标准的产物。事业机构设置过宽、过广，使其与国家机关的职能产生相当程度的交叉和混同；事业编制人员的“铁饭碗”也阻滞了人才的合理流动，降低了人力资源使用的效率。为纠正这些弊端，十一届三中全会以来，国家主导了一系列的事业机构人事改革。
与全国性的机构、人事改革相契合，杭州市地方事业单位人事改革也经历了长期和循序渐进的历史，大体上经历了三个阶段。1997年以前是第一阶段，主要是对事业单位进行定编、定制管理以及进行缓慢的人事改制，从整体上看人事政策以行政性和计划性为主。2007年前的十年是第二阶段，人事改革取得迅速进展，主要举措是以政事分开、事企分离的方式精简事业单位，以人事聘用合同的形式在单位和员工之间建立工作关系。2008年1月1日以来是第三个阶段，《劳动合同法》的生效明确劳动法律原则上适用于人事聘用合同。从法理来看，事业单位与其员工之间的工作关系同时具有行政法律关系和劳动法律关系的性质。杭州市新时期的人事改革中可以建立劳动行政合同性质的人事聘用制度为目标，并为此完善政府监管和单位自治规则。以下粗浅介绍这三个阶段的大致情况，并略陈笔者的意见：
1979—1997年 这个时期是对事业单位进行定编、定制管理以及进行缓慢改制的时期。由于国家重点对地方事业单位进行人事制度方面的统一定规、定制，在全国建立统一规范的人事法律和政策，地方进行人事变革的自主权相对较小。杭州市人事改革的主要工作就是使全国性政策在本地得以具体化。该阶段的工作重心有两个：一是事业单位的机构编制管理，其所要实现的目标主要是明确事业单位性质，控制事业单位数量，核定事业编制岗位及其职级等。二是进行事业编制人员的职级、职称和工资福利的规范。这阶段的事业单位并没有很大的用人自主权。尽管地方改制权力有限，杭州还是在后期制订出一些体现人才市场需求的人事制度。如在薪酬福利上，杭州在将事业单位进行分类管理、以岗定薪、适度竞争上进行了一定探索，并且给特殊人才以一定的灵活性政策优惠。
1998—2007年 这段时期杭州市事业单位人事改革取得迅速进展。与市场经济的发展相适应，传统的事业单位的行政化和计划化人事制度成为被变革的对象。该时期的人事改革取向是精简事业单位，以人事聘用合同的形式在单位和员工之间建立工作关系。新人事制度的功能就是把事业单位的业务尽可能地推向市场，同时发挥人才市场的作用来引导人员的社会化配置。
首先，事业单位被分成监督管理类、社会公益类(包括纯公益类和准公益类)、中介服务类、生产经营和后勤服务类共四种类型。对前两类事业单位的设立从严控制，依法管理；对后两类事业单位原则上不再设立，把已有的逐步推向市场。
其次，在把属监督管理的职能翅归有条件的行政机关的基础上，对条件成熟的事业单位进行转企改制。转企后，可以完全依照劳动法来处理有关工作关系。当然，在转制过程要顾及公平，使原有事业编制人员的一些既得权利能被累积到新政策中去。与此同时，政府也开始有条件地逐步允许民营资本进入原属于事业单位垄断的公用事业领域。
最后，在保留下来的事业单位中，除某些监督类单位仍比照行政机关来对待外，其他则全面推行人事聘用制，即采用与劳动合同类似的聘用合同制度。与全国性的人事聘用制改革相比，杭州市在进程上要快得多，早在1998年就根据全省的统一部署下开始试行，并且推行的速度在全省是领先的；在力度上也要大得多，明确适用劳动法的规定，并且与国有企业劳动关系改革基本上同等对待。当然，对原固定制员工有一些照顾措施。甚至有的事业单位直接与事业编制员工签订了完全受劳动法约束的劳动合同，不过这个做法后来被纠正。比照劳动争议处理规则，杭州市还对人事争议处理进行了规范。劳动法的类推适用必然导致事业编制人员职级、职称、工资福利和社会保障的社会化。在推进社会保险社会统筹的同时，杭州市又不失时机地推行了住房分配货币化以及专业技术资格与职务评聘分开的政策。
2008年以来 2008年1月1日《劳动合同法》生效后，杭州市事业单位人事改革进入了一个全新的阶段。由于该法第九十六条明确规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”这样，1998年刚开始实施的“人事聘用制度劳动合同化”又重新找到了法律依据。从目前的实践情况来看，有的单位开始与事业编制人员签订劳动合同，而不是原有的人事聘用合同；有的其名称虽然仍是聘用合同，但规定适用的法律是《劳动法》和《劳动合同法》，并明确争议发生时通过劳动争议仲裁程序而非人事争议程序解决。
确实，与《劳动法》规定其原则上不适用于人事聘用关系相比， 《劳动合同法》第九十六条则明确该法原则上适用于人事聘用合同，这是对《劳动法》的一个重大修改。但是，该法也给人事聘用关系留下了例外性规定。比如，经批准按公务员管理的事业编制人员，不适用劳动法的相关规定。此外，国务院人事部门尚有大量与《劳动合同法》不相同的规定。
从杭州市以及全国性的人事制度改革的历史来看，其所要解决的一个难题就是处理好人事聘用合同与劳动合同的关系。杭州市和浙江省在1998年开始的改革中曾一度将两者等同，但后来受到全国性政策的影响改变了这一做法。新时期的人事制度改革面临的是同样的问题。笔者认为，从法理上看，事业单位与其员工之间确实应该存在一种行政法律关系，因为事业单位的地位和职责往往体现了国家对民众所承担的公共管理或服务职能，这种职能决定了其对员工有一种行政管理关系，以防止人事聘用合同履行的纠纷影响到公共利益。不过，这种关系不会也不应该成为事业单位与员工建立劳动法律关系的障碍。事业单位公共事务职能的承担者是单位和职务，员工只是通过对职务的履行帮助单位实现其角色功能的，两者之间的劳动关系是主要的；而行政管理关系则是从属于事业单位的对外职能而产生的，因而是次要的。
其实在人事制度改革实践中已经在自觉或不自觉地逐渐承认并建立这种双重的劳动行政合同关系。我国国家机关中聘用员工中已经有选择地开始试行聘任合同制度，如聘任制公务员、聘任制书记员等，强调员工与单位之间的服务关系和合同关系。许多国有企业其实也有公共服务职能，但随着国企改制的深化，其人事改革发展至今基本上都以劳动合同来确立企业与员工的劳动法律关系了。可见，从事公务的员工与单位之间建立劳动法律关系并不会妨碍公共组织宗旨的实现。而在司法实践中，早在《劳动合同法》出台之前，各级法院已经根据《劳动法》的规定处理有关人事争议的案件。就杭州市而言，在执行全国性的这些规定中还有自己的创新，其成效也比较明显。
总结全国和杭州市人事改革的经验，并吸收国外类似制度的法理，笔者认为，杭州市在新时期事业单位人事改革中努力建立劳动行政合同性质的人事聘用制度是可取的。主要可从以下几个方面加强人事聘用关系的规范：首先，明确人事聘用合同具有双重的法律性质，地方人事政策可从纵、横两个方面同时作出规范；其次，继续有条件地将规范公务员的一些法律制度类推适用于人事聘用关系，这既保持人事政策的沿续性，又符合有关法理；再次，政府对人事聘用合同的规范重在考虑公共事务管理的有效性和对员工的公平和公正性问题上，其他的问题尽量留给人才市场机制和社会保障体系来解决：最后，要鼓励事业单位制定和完善内部规章制度促进聘用制的具体化，政府主要是监督规章制度制订的民主化和合理化。
