论高科技风险规制视域下的司法审查制度
时间：2021-03-05 12:01:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：针对因发展类似于核电站的高科技项目而引发的争议，传统的司法体系框架已经不能为案件的裁决提供理论上可行、规范上可欲、实证上充分的说明，改革势在必行。改革的重点则应聚焦在法院采取何种方式审查行政机关就科学事实问题做出的判断较为适宜，同时也关注在具体的审查过程中如何发挥公众参与的作用以弥补法官专业知识的不足。目前，学界对于法院在审判涉及专业知识较强案件中的角色定位已有较充分的讨论，但在面对因发展高科技而产生纠纷时，如何平衡法院、行政机关和公众三者之间的动态关系则需要进一步的思考。
关键词：高科技；风险规制；行政诉讼；公众参与；核电风险
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2016）03-0121-008
一、问题的引出：
行政诉讼制度缘何形同虚设陈端洪教授曾言：“行政诉讼制度是现代民主制度的一环，……它可以排除百姓的怨气与苦楚，消除行政系统的病毒。经由两种人格在法庭上的对话，矛盾得以化解，维持了政治机体的健康，使行政系统更有效地运转，使百姓安居乐业，社会太平。”①毋庸讳言，设置行政诉讼制度最大的好处就是在政府与公民之间安置了一个常态的、平等的对话平台，避免因纠纷引发的积怨年久日深最后以一种不可控的方式散发，导致社会更大范围的动荡。尽管中国已经建立行政诉讼制度（1989年正式颁布《行政诉讼法》），但是让人倍感困惑的是，许多政府与公民之间纠纷，尤其是涉及核电建设的纠纷，并不是在现存法律框架之内解决的。到目前为止，我们是查找不到法院成功处置类似纠纷的案例的，相反，公众往往采取一种非制度安排的方式，如集体走上街头、向更高层级的行政部门请愿等等，寻求纠纷的解决。不过需要承认的是，公众直接施压于政府，同样也能达到促使政府更加认真地对待公民权利的目的。在此，我们应该不断地追问，因政府行为导致的核电纠纷到底有何不同，我们的行政诉讼制度又为何形同虚设，问题的症结究竟在哪里？在展开具体论述之前，需要提前交代清楚以下几点：
（一）审查的目的：不局限于“个人权利”的保护
传统行政法的建构是以保护公民“个人权利”为核心，在三权分立的政治框架中，立法机关的主要职能是划定行政活动的外部边界，而司法机关的主要任务则是保障公民权利不被强势的行政机关所侵犯。在强调“个人权利至上”的法学家眼里，为实现行政目的而制定的管理法，如有关行政组织与行政决策的制定法，是不具备“法”的资格，著名行政法学者施瓦茨就曾说过：“行政法是控制政府活动的法律部分。它规定行政机关可以行使的权力，确定这些权力行使的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”B.Schwartz，Administrative Law，Boston：Little Brown，1976，pp.1-2.在这一法律体系之中，法官判断政府行为的合法性的标准只能是两条：其一，是否符合法律的规定；其二，是否侵犯公民的合法权益。当然，在经济生活比较简单的社会里，由保护个人权利（主要针对人身自由权和财产权）所衍生出来的一整套法律规则是没有问题的。但是随着时代的飞跃发展，尤其是风险社会的来临，社会关系的复杂程度已远远超出我们的预期，致使行政权力日益突破分权理论的限制，深入到我们日常生活的各个角落。参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第5页。如果还坚持“个人权利至上”的司法审查制度，势必阻碍行政部门正常地履行其公共职能，最终影响的是共同体的整体利益。概言之，在“政府——个人（或权力/权利）”之间二元对峙结构中，司法部门不能简单地以个人权利是否受到损害为标准去判断政府行为是否合法。仍以核电项目为例，不论决策部门最终决定将核电站建在哪里，拟建核电站附近居民的权益必然会受到影响，除非把核电站建在人迹罕至的地方（考虑到电能的利用效率，核电站与城市的距离是不会太远的），若司法部门仅因这一缘由就判决停止核电站的建设，那么更大范围内的公众将不能享用清洁能源。
由此可见，司法审查的目的不应局限于个人权利的保护。
（二）司法谦抑：不能代替行政官员做出决断
紧承上文，如果将司法审查的重点放置于政府行为的适当性方面，不可避免地会扩大司法审查的范围，行政决策的过程也会随之纳入其中。毋庸置疑，司法审查可以防止行政权的滥用，提升行政决策的质量，但同时也存在着法官用自己的价值偏好替代行政部门做出判断的可能性。而对于事实问题，司法部门不应代替行政官员做出判断，其主要理由如下：其一，专业性知识严重不足。核电技术本身就具有高度不确定性的特征，它的各项技术标准的制定过程并不是简单的从“事实”到“法律”的过渡，而是要求在复杂的、虚拟的实验环境下，不断地纠正各种数据。例如核电站若建在内陆，核废水的排放量应限定在何种范围内才不会对当地的生态系统造成负面影响，面对这一类具体的技术标准问题，司法部门是缺乏判断力的；其二，司法审查不适合解决多主体的争议纠纷。在核能风险规制领域，一项决策的制定往往涉及多方主体，如地方政府、核电企业、专家、附近居民以及环保组织等，就此而言，司法审查是不太可能提供一个令各方都满意的实质性的方案，以解决他们之间的分歧；其三，核电发展中的一些重大决策，司法审查缺乏正当性基础。即如果司法审查的结果与多数人的意见不一致的时候，其合法性的基础是什么。例如在决定是否发展核电的问题上，地方政府都会征求地方人大的意见，并取得其同意。没有地方人大的默许，行政机关发展核电的决策是不会顺利实施的。参见严定非：《地方人大“反核”，四方旧账烂尾——广西“核战”升级》，《南方周末》，2014年7月24日。而对于这一类决策，除非是存在重大的法律瑕疵，法院进行实质性审查是不适当的。
（三）程序中心主义：司法审查的路径依赖
正如上文所言，这里是没有精准的规则可以依循，并且法官也欠缺专业知识。唯一可行的办法就是完善行政决策的程序。当然法官眼中的程序和行政官员眼中的程序还是存在一定差别的，对于行政官员而言，用最有效的方式实现行政目的最为重要，程序在某种意义上就被视为实现目的的一种手段，它追求的是从技术角度观察最科学的方式。当然我们可以通过立法的形式注入其它的价值去规范行政决策行为，但是以解决社会问题为导向的行政活动，会让行政机关在决策过程中不自觉地忽视其它应考虑的价值。而司法审查的作用也在于此，通过个案的裁决促使行政决策过程依照法定的程序行使。不过在设计有关核电决策程序的时候，一定要考虑核电技术本身的特征：首先，它的确是具有高度专业化、技术复杂化的特征，必须要充分尊重专家的理性判断，法定程序的价值也正是在于确保整个决策过程是建立在科学理性之上；其次，为消除民众对于核电恐惧的心理，在行政决策过程中一定要设置公众参与的环节，“传统的决策机制由于缺乏双向、互动式科技与社会的沟通，忽视社会多元领域的价值判断与社会理性的反思，常使科技风险规制蒙上黑箱操作之弊。”Beck，U.，“Risk Society，Towards a New Modernity.”，London：Sage Publications，1992.设置参与程序的目的是为了搭建一个可以平等对话的平台，让各方充分地表达自己的诉求。
