我国立法中的部门利益探究
时间：2021-07-12 00:05:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕 立法中存在的部门利益是伴随着我国行政体制改革和经济体制改革的不断深化而逐渐出现的。立法中部门利益的本质是政府部门以权力为依托，控制和占有有限的社会财富。实践中，对立法中的部门利益应该加以正确区分：政府部门的职权是正当的利益；遭受批评的是立法中不正当的部门利益，它的本质是权力寻租。为此，应完善我国立法中的信息公开制度，充分发挥公众参与立法和监督作用，尽力杜绝不正当的部门利益，以不断提升政府公信力。
〔关键词〕 立法；部门利益；行政体制改革；经济体制改革；信息公开
〔中图分类号〕D912.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）06-0093-06
党的十八届四中全会指出，我们在立法领域面临着一些突出的问题，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。党的十九大报告再次强调要推进科学立法。近年来，关于立法中存在部门利益的问题引起诸多学者的关注，并引发了热烈的讨论。实践中，只有正确认识立法中的部门利益，依法处理不当利益，才不会损害立法，也有利于提升政府公信力。
一、不同历史时期立法中部门利益的表现各异
立法中存在部门利益是我国独有的立法现象，这种状况的产生与我国经济社会各方面的发展有密切的联系。追溯并考察不同时期部门利益在立法中的表现及其背景原因，对深刻认识立法中的部门利益大有裨益。
（一）改革开放前的立法与部门利益
从新中国成立初期到1978年，历届全国人民代表大会常务委员会的工作报告中以及其他政府文件中，基本上没有发现“部门利益”的提法，相反，更多的是强调各个部门之间要相互配合、紧密合作。然而，这并不意味着这一时期各个部门没有自己的利益，而是因特定的制度使其以其他形式表现出来，没有体现在立法中。因此，无论造成这种现象的原因多么复杂，笔者认为，都难以脱离当时计划经济体制的背景。
新中国成立之初，我国需要解决的问题是如何提高生产力，填饱人民的肚子，这就决定了国家的主要任务是进行经济建设。“经济建设现已成为我们国家和人民的中心任务” 〔1 〕290，并可将这一任务上升到国家根本法的高度。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，把党在过渡时期的总路线作为国家在过渡时期的总任务写入《总纲》，反映了億万人民群众“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗” 〔2 〕159-160的强烈愿望。“五四宪法”是共同纲领的发展，是国家的根本法。“它体现了我党在过渡时期的总路线的要求，明确地规定了实现社会主义改造和社会主义建设的方法和步骤” 〔1 〕477。在实行社会主义改造过程中，我国逐步建立起了计划经济体制。
我国实行计划经济带来的直接结果就是权力高度集中在政府手中，同时高度强调国家利益和集体利益，个人利益无条件服从国家利益和集体利益。政府占有了大部分社会资源，并且享有自上而下进行资源配置的权力，人民生活需要的各种资源必须依赖于政府的供应。此外，国家的各项制度都必须适应计划经济的运行，邓小平为此曾明确提出：“国家组织形式必须适应计划经济。最关键的问题是，计划经济没有集中统一是不可能搞好的。” 〔3 〕根据当时我国的实际国情，确实需要举全国之力，改善人民的生活。因为“传统的社会势力、利益、习惯和制度在这些社会中根深蒂固。要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中” 〔4 〕。因为计划经济必须依赖于人对各种生产要素的配置，国家的行政管理体制必须适应这种指挥方式，因此，自上而下的条条管理就此产生。以条块式的行政管理体制为依托，各级政府部门获得了相对应的生产单位或其他功能单位进行资源配置的权力，社会生产高度依附于行政部门 〔5 〕。
在这样的背景下，中央政府根据国家的生产计划将其生产任务下达给各个分管的政府部门，政府为企业决定生产什么、生产多少以及怎样生产，个人没有追求自身利益的空间。个人的利益与政府部门的利益合二为一：只有政府部门的利益实现了，才会为公民分配更多的利益。在整个经济管理体制中，社会各单位和个人接受国家统一安排，为国家和集体生产财富，再由国家和集体把具体利益分配给每一个生产单位和个体。国家是利益分配和利益矛盾协调的主体，每一个社会群体的地位和利益都是按照再分配的形式自上而下决定的，即“每一个社会成员和每一个社会群体，其所占有的资源和所形成的利益，都是国家这种资源再分配体制的结果” 〔6 〕。
因为无法区分政府部门利益与个人利益，个人的利益依附于国家利益，政府部门的权力已经渗透到人民生活的方方面面，所以，二者也就很少发生冲突。当时，国家宣传的以及人民期盼的是最大限度地满足国家利益与集体利益，最终满足自己的利益。各政府部门的利益也都必须服从国家利益，因此，部门之间的协调配合至关重要。“国民经济是有机的整体，各部门之间关系密切，互为依存，计划安排得当，可以互相促进，协调发展” 〔2 〕213。
当时，计划经济体制在观念上带给人们的结果，就是强调个人利益服从国家利益和集体利益。“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫小局服从大局，小道理服从大道理。我们提倡和实行这些原则，绝不是说可以不注意个人利益，不注意局部利益，不注意暂时利益，而是因为，在社会主义制度下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的” 〔7 〕88。另外，在宣传上要巩固这样的观念：“在我们目前经济生活还面临一系列困难，还需要进行一系列调整、整顿和改组的时候，特别要着重宣传个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益、暂时利益服从长远利益的道理” 〔7 〕89。由此，各政府部门的利益与国家利益紧密相联，要求政府部门的利益与国家利益保持一致。
综上所述，在实行计划经济体制的大背景下，社会正常运转依赖于高度集中的政府权力，这就决定了“制定法律的基本指导思想就是把法律作为管理经济、控制社会的工具，因而它维护的是政府权威及其各部门的利益，保证政府集权和经济统治” 〔8 〕305。基于这样的条件，总体上立法与政府各部门的利益几乎一致。
