从诺斯的国家理论看青苗法的制度缺陷及其失败的原因
时间：2021-07-10 12:00:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：王安石变法一直是学术界研究的热点，学术界对于这一变法革新运动的评价始终存在着较大的分歧。青苗法是王安石变法中的重要举措，本文则拟通过诺斯“制度变迁理论”分析框架中的国家理论对其进行评析。
关键词：诺斯；国家理论；王安石变法；青苗法
一、王安石变法研究中的青苗法
王安石变法，自从其施行之日起，直到二十一世纪的今天，都一直充满着争议。尽管它一直是学界研究的热点，众多政治学家、经济学家、历史学家都将其作为各自研究领域中的重点课题而加以研究，相关研究著作也极为丰富，但人们对这一变法革新运动的评价与认识始终存在着较大的分歧。就评价王安石变法而言，便有两种针锋相对的观点：一种认为王安石变法，实际上就是在为国家敛财，其改革措施多是与民争利，破坏了当时的经济发展，是不值得赞扬的1；另一种观点则认为，王安石变法虽在实施过程中有着诸多不当之处，但其目的是为了富国强兵，扭转北宋中期“三冗两积”的困局，其很多改革措施具有开创性，且在当时收到了一定成效，是值得肯定的。2学界之所以存在着如此大的争议，这一方面是由于时代思潮以及研究者的思考角度、价值观念等的不同，另一方面也是因为王安石变法的诸多措施其本身确实具有复杂性，并不能一概而论，加之其在实施措施过程中又出现动机与实际效果间的偏差，使人难免怀疑其措施的本意。因此，目前学界对于王安石变法的研究，开始更多倾地向于关注变法中某一改革措施的制度安排及其实际运行的绩效，通过更多微观层面的考察来为宏观上对王安石变法的认识提供支持。
而青苗法的研究则是微观层次研究的一个重点。青苗法是王安石针对北宋中叶日益突出的土地兼并问题而采取的一项理财新法。其大致原理是：在青黄不接之时，国家通过放贷青苗钱给农户以保障其顺利进行农业生产，使农民免受豪强之家的高利贷盘剥，“官薄其息，而民救其乏”3，从而达到抑制土地兼并、增加财政收入、安定民心的效果。然而在青苗法施行的实际过程中，偿还青苗钱息反而成为了农民的一大负担，甚至出现“民至伐桑为薪以易钱贷”4的极端现象。对此，传统的观点认为，这与地方官吏追求政绩而催逼、强贷的做法有极大关系。这样的说法的确有一定道理，然而将青苗法的失败归罪于官吏的实行不当，显然是不完全合理的。为此，一些学者尝试从青苗法的制度设计层面入手，将青苗法与常平法进行比较，以寻找青苗法的制度缺陷及其失败的原因。其中较有代表性的是刘秋根先生与王文东先生的研究。前者主要探究青苗法制度产生的必然性，作者研究青苗法施行前常平仓的经营方式，发现事实上青苗法施行前的常平仓就兼具赈、贷、粜三种的功能，且其在唐后期便开始纳入到国家聚敛的轨道之中，并出现“粜”的功能日益减弱，“贷”的经营方式日益增强的趋势。5而后者在继承前者研究成果的同时，又进一步详细比较了常平法与青苗法两种制度的利弊，并通过计算指出青苗法下农民的实际负担要重于常平法。6
笔者认为，从制度的形成过程以及制度运行的绩效出发来研究青苗法，的确是一个正确的方向。而如前所述，前辈学者已经做出了开创性的研究，为进一步的探讨打下了基础。笔者自知学力不足，谨希望能借鉴新制度经济学派的相关理论来也尝试从制度层面来认识青苗法，下面就谈谈自己的一些肤浅的看法。
二、从诺斯的国家理论看青苗法
在运用相关理论之前，先从文献记载来观察王安石对于青苗法的制度设计。“青苗法者，以常平籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分。春散秋敛。”7具体实施办法是：“其给常平、广惠仓钱，依陕西青苗钱法，于夏秋未熟已前，约逐处收成时酌中约价，比定预支每斗价，召民愿请，仍常以半为夏料，半为秋料。诏常平、广惠等见钱，依陕西出俵青苗钱例，取当年以前十年内逐色斛斗一年丰熟时最底实直价例，立定预支。召人户情愿领，五户以上为一保，约钱数多少，量人户物力，令佐躬亲勒耆户长识认，每户须俵及一贯以上。不愿请者不得抑配；其愿请斗斛者，即以时价估作钱数支给。即不得亏损官本，却依见钱例纽斛斗送纳。客户愿请者，即与主户合保，量所保主户物力多少支借。如支与乡村人户有剩，即亦准上法支俵与坊郭有抵当人户。”8
从中可知，第一、青苗法是挪用常平仓的籴本为放贷的本钱；第二，农民向官府借贷不能以个人名义，要有富户作为担保，并以五户或十户的“保”为单位进行申请；三、户等越高，可贷的钱越多，秋季还本钱，且需要付两分的利息。王安石这样的制度安排，显然是有所考虑的。农户以“保”为单位向州县政府借贷，使得还贷延误者或无法偿还者可彼此相互监督、担保；依户等制定可贷款的数额，是考虑到农户的还贷能力的差异；而取息两分，在王安石看来是补偿青苗法运行中的“官吏之俸，辇运之费，水旱之逋，鼠雀之耗”9所必须的。然而，青苗法的实行若从诺斯的国家理论来看，则是脱离国家职能的轨道的。
1.青苗法的实行削弱了国家提供公正与保护的职能
诺思认为，国家模型具有三个特征，其中之一是“国家为获取收入，以一组服务———我们称之为保护——与公正做交换”。10國家为提供公正与保护，自然会建立起一整套机构和制度来维系社会的正常运转，社会保障制度便是其中之一。“在中国古代社会这种职责是以政府赈灾、免赋、平抑粮价等形式来实施的。”11而各路的常平仓、惠民仓就是一种社会保障措施。常平仓创于汉代，惠民仓行于隋朝，二法施行已久，实践证明其在灾荒发生时的确可以发挥一定的平抑粮价、赈灾救济的作用，因而为北宋所继承。从经济运行的角度讲，常平仓和惠民仓是政府在消费环节对市场进行干预调控，是一种旨在保障农民生产、生活的救济性措施。
而青苗法则不同，它将常平仓的粮食贷给百姓作为种子，并要求按时还本付息，这实际上是政府将原本用于社会保障的部分资本投入到农民的生产环节之中以求获利的投资行为，可以说其聚敛性质是主要的。况且有投资，就有风险，由于农业生产受气候影响极大，因此这种投资的风险也极高。正如司马光所担心的：“国家每遇凶年，供军仓自不能足用，固无羡余以济饥民，所赖者止有常平钱谷耳。今一旦尽作青苗散之，向去若有丰年，将以何钱平籴？若有凶年，将乃何谷周赡乎？”12尽管，有学者研究指出，青苗法实行时，并非将常平仓的全部本钱作为贷本，且保留了常平仓平物价、赈灾荒的功能，13但由于需要从常平仓中抽出一半籴本来“散钱取息”，其势必会削弱社会救济的功能。因此，司马光的言辞虽过，但其他的担忧还是有必要的。如果出现灾荒，不仅可能会本息皆失，而且由于常平籴本不足，会使市场粮价出现较大波动，加重灾情。再者，这种政府为主体的投资行为，一旦出现亏损，地方官员为推脱责任或追求政绩，便难免会依靠国家暴力来强征青苗钱以弥补损失。州县官员强贷、催逼青苗钱的做法与这样的制度缺陷也有很大关系。
