国家建设理论视野中的地方政府权力重构问题分析
时间：2021-07-10 12:00:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]在国家建设理论视野中，地方政府权力配置问题突出，通过分析地方政府权力构建的影响因素：国家结构形式、中央与地方关系、历史传统等，运用国家建设理论对地方政府权力重构进行规范性分析，提出重新配置地方政府权力的构想，从而使地方政府权力得到更为有效的发挥，推动尽快实现国家治理现代化。
[关键词]国家建设理论；地方政府；权力重构
[中图分类号]D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0043 — 03
在我国，地方政府权力对于国民经济发展、政治局势稳定乃至民主制度运行有着千丝万缕的联系。新常态下中共中央提出实现“国家治理现代化”的目标，既契合了实际国情，又回应了人民关切，为我国地方政府权力建构提出了新的目标任务。基于国家建设理论的视角，探讨如何合理配置、正确行使政府权力，如何有效化解政府失灵、市场不健全等问题，已成为了一个备受关注的话题。
一、地方政府权力建构的影响因素
地方政府的权力是由国家权力机关亦或上级政府通过一定法律程序授予。地方政府据此管理地方性事务、行使政府职能，实现地方经济社会发展目标和政治目的。影响我国地方政府权力建构的因素，主要有三个。
（一）国家结构形式
国家结构形式是指国家的整体和组成国家整体的部分之间的关系，一般情况下指的是中央和地方之间的相互关系。我国的国家结构形式是单一制中央集权制，权力集中于中央手里，中央授予地方一定的权力，地方服务于中央。全国和地方人大及其常务委员会的立法授权是地方政府权力的来源。这种权力来源既符合我国现实需要，又具有一定特色。
（二）中央与地方关系
改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义。改革开放前是传统计划经济体制，改革开放后开始向市场经济体制转换。我国中央政府和地方政府间的关系也在改革开放前后呈现出了不同。建国至改革开放前，我国中央与地方关系虽历经变化，但始终处于集权—分权—再集权—再分权的怪圈里，经常陷入“一统就死，一分就乱”的两难境地。1976年以后的政权管理呈现出中央集权与分权的交替发展〔1〕，但在如何有效划分中央与地方权责的问题上，并没有形成一致的看法。改革开放以来，中央与地方关系开始出现新的变化。在限定的体制内行政性放权，引发了中国社会权力关系的深刻变化〔2〕。随着改革开放的深入，中央与地方权力分配问题也逐渐达成了一定的共识，如把中央政府的权威维护好、中央与地方要权责一致等。目前，我国中央与地方的事权划分正朝着优化、科学的格局迈进。
（三）历史传统
我国自古以来就是中央集权的国家，权力牢牢掌握在中央手中，地方政府完全没有自主权。新中国成立前，中央下放地方权力从不设置依据，全然依靠中央决策者的主观臆断，随意授权和收权，这很容易致使地方政府治理出现问题。新中国建国后，建立实行了中国共产党领导下的多党政治协商制度，既保证了一定的中央集权，又确保了适当的分权。集权和分权均具有两面性，只有科学分配，才能使中央和地方政府的权力都得到合理高效的发挥。
二、国家建设理论对地方政府权力重构的指导意义
（一）国家建设理论的基本内容
国家建设理论从狭义的角度上来说就是国家政权建设理论。国家政权建设是国家各级政权机构的建立和完善，国家权力向社会各类组织扩张，调整政府、市场与社会三者之间的关系，完成国家的现代化建设。查尔斯·蒂利曾提出国家政权建设主要表现在，国家政权的官僚化与理性化、政权的渗透性和分化以及对下层控制的加强〔3〕。对于国家建设理论，国家是在政治和经济过程中拥有自主性和能力的实践者，政府权力的合理运行需要国家的宏观调控。
（二）国家建设理论下地方政府权力建构的规范分析
国家建设的本质在于起到规范与引导作用，让不同社会主体在国家建设和社会发展中的发挥应有的作用，国家要保留传统的管理职能，同时更加强调服务职能，管理和服务要充分结合〔4〕。然而，地方政府权力在实际生活中并未完全体现出权力的价值及社会效益，只注重了短期增长效益的公共投资，而忽略了关系民生的公共服务供给。改变当前的这种局面，应是地方政府的主要着眼点。
一是合理分开地方政府的决策权与执行权。地方政府的权力是由国家权力机关或者上级政府按照一定的法律依据授予的，拥有决策、执行和监督权，这三者权力不仅相互制约，还相互协调。理清地方政府职责关系，优化政府组织结构，完善运行机制，需要地方政府决策权与执行权的适当分离。决策权、执行权和监督权的“行政三分制”〔5〕的提出，考虑的出发点是基于行政效率。行政机关行使决策权，那么就需要将执行权从行政机关的手里分离出来，将地方政府的权利主体多元化，来提高行政决策执行的效率〔6〕。因此，把地方政府的决策权与执行权合理分开，会更有利于地方政府权力的重置。
二是明确政府与社会、市场之间的界限。我国明确政府与社会、市场关系的规范可见于部分单行法中，总的规范还很不完善。目前的地方政府仍是“全能型政府”，拥有行政计划、行政调查、行政许可、行政处罚的权力，限制市场和社会的权力，只有国家重置地方政府的权力，才能把部分不该由地方政府行使的权力交还给社会和市场。想要改善政府与社会关系，首先政府要适当放松对社会的控制，将政府本身和社会职责权限的界限明确区分开，使“全能型政府”转变成“有限政府”，因为有限政府才适合市场经济的需要，才能激发出企业和社会主体更大的积极性。
三是理清地方政府的权力配置。若要重构地方政府的权力，就得先理清地方政府权力的配置。长期以来，中央与地方政府权力配置权限划分不明确，没有完全法律化、标准化，中央高度集权，地方办事需要上报请示，地方政府敷衍了事，行政效率低下。一方面，地方的积极性因受到以“条条”为主导的自上而下关系的压抑。另一方面，因权力下放导致地方政府只考虑地方利益的趋势日益明显，已逐渐形成“上有政策，下有对策”的格局，重构地方政府权力已势在必行。
