俄罗斯行政诉讼制度的历时性审视
时间：2021-07-10 00:01:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:俄罗斯的行政诉讼不是其本土化法制。它经历了从“权力本位”向“权利本位”的历时性转变，通过对传统与西方现代法制思想的反思，以宪政基础为基石，强化了整个制度体系设计的逻辑性，从对诉讼价值的准确定位、适当扩大适用范围、明确举证责任和检察官的参诉制度，全新地设计了行政诉讼制度。关注俄罗斯行政诉讼制度是如何从传统走到现代,反思其面临的困境，对于构建我国的行政诉讼制度将是有益的借鉴。
关键词:俄罗斯；行政诉讼；实现路径
作者简介: 哈书菊（1971－），女，黑龙江佳木斯人，黑龙江大学法学院副教授，中国人民大学法学院在读博士生， 从事诉讼法学、行政法学、俄罗斯法学研究。
基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“俄罗斯社会转型与宪政之路”的阶段性成果，项目编号：05JCZH025
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1000-7504(2007)03-0077-0５收稿日期：2006-11-30
一、俄罗斯行政诉讼制度的生成脉络
原苏联的国家理论和法律体系本身阻碍了行政诉讼制度的发展。1919年5月苏联成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会对行政机关进行监督，审理行政争议。而在此之前，行政监督主要由行政机关自身完成。在“管理论”的行政模式下，法院仍然被看作是保护公权的机关，20世纪40年代末的司法制度改革产生了俄罗斯行政诉讼制度的雏形。法院开始有权处理选民名单异议案、行政处罚不服案、对公民欠缴税款、保险费以及其他费用进行行政处罚不服的案件。1961年6月最高苏维埃主席团“进一步限制行政罚款的使用”的命令指出，公民有权对行政罚款向法院起诉。根据1977年苏联宪法的精神，1978年俄罗斯宪法第56条规定：“俄罗斯联邦公民有对公职人员、国家机关和社会机关的行为提出控告的权利。控告应按照法律规定的程序和期限予以审理”。“对公务人员违犯法律、擅自越权、损害公民权利的行为，可根据法律规定的程序向法院提出控告。”“俄罗斯联邦公民对于国家组织和社会组织以及公务人员在执行公务时因非法行动造成的损失，有要求赔偿的权利。”遗憾的是，俄罗斯当时并没有制定具体的部门法律落实宪法中的抽象规范。20世纪80年代先后通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯联邦行政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》等法律法规，进一步推进了行政诉讼制度的发展。这些法律文件加强了公民受到行政处罚时向法院起诉的权利保护，并且规定了起诉的程序。尤其是《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》明确规定向上级行政机关提起行政复议是行政诉讼的一个前置程序（后来该法被修改，取消了复议前置的规定）。1989年俄罗斯《对国家机关及公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》就涉讼范围有了实质性改变，公民不仅可以对公职人员的行为进行起诉，而且还能够直接起诉国家机关本身的行为。
1991年苏联解体，并没有立即触动俄罗斯国家行政管理的理念，法律规范中行政诉讼的价值定位依然如苏。1993年4月《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》生效，该法取消了对被诉主体的限制，扩大了法院的受案范围，并且规定了公民有向上级行政机关申请复议或直接向法院起诉的选择权，完善了行政诉讼程序。法院的审限也扩大到如税收、海关、退休等方面的纠纷和保护选举权，对规范性、非规范性文件的审查。但此时的俄罗斯行政诉讼制度无论是内容还是形式，都没有冲破苏联时期行政法制的理念，基本上是对苏联法律的继承和移植。可以说，2003年以前的俄罗斯行政诉讼制度基本上是以苏联时期的制度设计为蓝本。然而，作为上层建筑的法律制度终究是要适应社会发展的需要，要体现它存在的价值，发挥它应有的功能。尽管俄罗斯现行行政诉讼的主要制度仍然规定在《民事诉讼法典》（2002年11月14日）中，但是，该制度可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。
二、现行行政诉讼制度生成的社会背景
对传统法律思想的反思与现代西方法律思想的引入。原苏联在社会制度和意识形态方面同西方世界是根本对立的。“在原苏联70年的法律思想史中，法律思想长期禁锢于‘法是统治阶级的意志’、‘法是国家暴力的工具’等法哲学思想，并是单一而无二至的思想模式。”［1］ (P52)这种思想使得行政诉讼的基本制度深深打上了国家干预的烙印。在十分强调国家机关管理命令职能的苏联时期，立法中虽然承认公民是行政法律关系主体，但把他们置于苏维埃国家管理机关、国家公务人员、社会组织等一系列行政法律关系主体之后。按“管理论”构建起的行政法律制度被认为是实行国家管理的工具，行政法学被划归管理学的一个分支。行政诉讼作为解决行政法主体之间在国家管理过程中发生纠纷的活动，包括由行政机关按行政程序处理行政纠纷的活动，也包括法院对行政纠纷实行司法裁判的活动，而其中大量的行政纠纷是由行政机关按行政程序解决的，通过司法裁判程序解决的行政纠纷只是其中一小部分案件［2］ (P205)。鉴于此因，苏联时期并不存在独立的实质意义的行政诉讼制度。在十月革命以后七十多年的漫长历史进程中，俄罗斯一直拒绝承认西方国家的人权思想在当代条件下仍具有积极的理论价值和实践意义，对西方国家极力向社会主义国家宣传的人权思想、三权分立制度采取强烈的抵制态度。苏联解体前后，俄罗斯的阶级思想开始解禁，俄罗斯人对意识形态色彩浓厚的传统法学进行了反思，重新认识、定位并引入现代西方的法律思想。苏联解体后的俄罗斯借鉴资本主义国家的立宪经验，在政治领域和法学界对待权利与自由等问题都有了新的认识和新的观点。以宪法规范的形式确立了人民主权原则，规定了对人民基本权利予以保护的措施。“人的基本权利和自由是不可让与的，属于每个人与生俱来的。”反映在行政诉讼法学领域，学者们对于俄罗斯要不要设立独立的行政诉讼制度、是否建立专门的行政法院等具体问题进行了热烈的争论。相继出版的行政法与行政诉讼专著中，对于西方的介绍没有了阶级斗争的火药味，有了更加客观的介绍和评价。
宪法的修改提出了新的宪政基础。宪法和相关法律的修改，要求行政诉讼制度必须作出适时的回应。1993年俄罗斯以全民公决形式通过了《俄罗斯联邦宪法》，俄罗斯社会性质发生了根本变化。俄罗斯在经济上实行私有制与其他所有制形式并存的经济制度并建立市场经济体制；政治上实行多元化和多党制，指明了要把俄罗斯改造成为资本主义宪政国家的前进方向，建立“主权的、民主的、社会的和法治的国家”，奉行三权分立的宪政体制。与这种社会经济和政治制度性质及其体制的变化相适应，俄罗斯宪法确立了人权至上的原则，俄罗斯行政法逻辑起点随之发生转换，理论上的行政“执行权”取代了“国家管理”。执行权即行政权作为与立法权、司法权互相独立的国家权力，将成为“行政法规范对象的重心”和“行政法模式构建的基点”［3］。《俄罗斯联邦宪法》规定：“人和人的权利和自由具有最高价值。”“对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（不作为），可以向法院投诉。”这“实质上改变了公民与权力机关之间的纠纷的司法管辖”［4］，奠定了俄罗斯行政诉讼的宪法基础。宪法所赋予的权利和自由，是需要通过以行政法律规范为主的普通法律规范将其具体化的途径实现的。实现宪法对人权保障的承诺，是制定行政诉讼法所要达到的目标。行政法在法律体系中被称为“动态的宪法”，这就说明了行政法与宪法的密切关系以及行政法在法律体系中的重要地位。“行政法的使命就是：根据（新）宪法的基本原理对行政权力给予严密的监视，并对其加以正确的限制和导向，以此来保证国民的自由、权利和幸福。”［5］(P8)
