西方国家政府绩效评估：特征、缺陷及启示
时间：2021-07-09 20:02:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]我国政府绩效评估是在借鉴西方国家政府绩效评估理论与实践基础上展开的。西方国家政府绩效评估，具有新公共管理运动路径依赖、西方国家政党政治价值取向、顾客至上的评估理念，效率为中心的结果导向等基本特征。这些基本特征导致西方国家政府绩效评估公共性的缺失。我国政府绩效评估要依据国情，在理论基础、评估标准、评估主体、评估导向等方面体现公共性。
[关键词]西方国家；政府绩效评估；公共性
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0106-04
一、 西方国家政府绩效评估的基本特征
1.新公共管理运动的路径依赖
政府绩效评估起源美国，可远溯至1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展的公共部门绩效考评。新公共管理运动的兴起，促使西方国家政府绩效评估进入政府绩效管理阶段。
20世纪60年代以后，由于存在社会福利病、公共财政危机与公共部门效率低下等社会问题，西方国家民众对政府提供公共物品模式产生怀疑，这一怀疑扩展为政府信任危机。为应对这一危机，20世纪70年代末80年代初，英国撒切尔政府与美国里根政府率先进行政府改革，开始了西方国家的新公共管理运动。作为新公共管理运动的组成部分，“1993年《政府绩效与结果法案》出台之后，历届美国联邦政府都越来越关注绩效问题”[1]，标志西方国家政府绩效评估进入了政府绩效管理阶段。因此，“一般认为，真正促进政府绩效评估向政府绩效管理转变，并促使政府绩效管理兴起的是20世纪后期的新公共管理运动”。 [2]可见，上世纪90年代以来西方国家的政府绩效评估，是新公共管理运动推动的结果，具有鲜明的新公共管理运动路径依赖特征，这使西方国家政府绩效评估具有效率与服务等工具理性的同时，更具有维护西方国家政府政治统治的价值理性，正是维护政府政治统治这一价值理性，使得政府绩效评估“在应对西方国家政府危机方面发挥了不可替代的作用”。[3]
2.西方国家政党政治的价值取向
西方国家代表资产阶级利益的政党通过竞选轮流执政的政党制度，决定其政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向——以赢得选举为根本目标。
“西方国家的政府绩效评估由两条路径组成：一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估，政务官及其所在政党对评估结果负政治责任；另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估，由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成”。[4]长期以来，出于管理主义的学科视角与借鉴的动机，我国学界对西方国家政府绩效评估的研究，存在注重后一路径、忽视前一路径的取向。事实上，上述两条路径相互联系：一方面，正是西方国家资产阶级政党通过竞选轮流执政的政党制度，迫使西方国家政府绩效评估必须以选民选举为根本途径；另一方面，正是选民对政府及其官员的公共选择，不仅使西方国家政府具有绩效评估的压力与动力，也使这一评估具有了实质性功能：选民据此选择政务官及其所属政党。
唐斯认为，“政党为了获得选举而制定政策，而不是为了制定政策获得选举”[5]，这决定了西方国家政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向。以赢得选举为根本目标，导致西方国家政府绩效评估以选民满意为标准，评估指标围绕选民满意而展开。
3.顾客至上的评估理念
新公共管理运动的路径依赖，使新公共管理理论倡导的顾客至上理念成为西方国家政府绩效评估的基本理念，西方国家政府绩效评估在一定意义上成为对政府为顾客服务程度的评估。
在顾客至上理念支配下，西方国家政府绩效评估强调政府管理必须以顾客为中心、以顾客需要为导向，这可从1993年9月美国总统克林顿签署的《设立顾客服务标准》中得到印证。这一行政命令“责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”。[6]与此相呼应，1994年美国国家绩效评估评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。[7]诚如哈佛大学教授巴达赫所指出，西方国家政府绩效评估，“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意”。[8]由于政府服务是通过提供公共物品进行的，顾客也就是政府提供某一（些）公共物品的消费者。公共物品的不可分割性与非排他性决定了公共物品的消费者是以整体（群体）形态存在的。只有在全民消费的公共物品中顾客才与全体民众等同，其它情况下顾客只是全体民众的组成部分、甚至是一少部分。这使得西方国家政府绩效评估存在以下特点：其一，政府服务对象是顾客而不是全体民众与社会；其二，政府被动为顾客服务而不是对民众与社会的主动引导。顾客至上的政府绩效评估理念不可能改变西方国家政府的统治性质，只是相对统治型、管制型或管理型政府，表现形式变得“温柔”与隐蔽。
4.效率为中心的结果导向
西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。基于个体理性，选民更多关注经济利益并在政府绩效评估中追求自身利益最大化。因此，西方国家政府绩效评估重点体现在选民关注的社会经济方面，评估指标主要是经济与服务方面的效率指标。
基于对效率指标的重视，西方国家“政府绩效评估的另外一个重要理念是结果导向”[9]，体现为西方国家政府绩效评估就是对政府行为结果的评估。对此， 学界给予的解释是，如果政府绩效评估注重了绩效投入或过程，将会花费巨大精力而无法进行。这一解释从管理主义的效率至上理念出发，忽视了西方国家政府绩效评估的政治因素。事实上，西方国家政府绩效评估的结果导向源于特定的社会政治制度。其一，西方国家的选举制度，决定了选民可以依据政府行为结果选择政府，使选民忽视了政府行为动机；其二，西方国家法制化的决策体制，可在一定程度上保证政府决策过程的规范性，使选民忽视了政府行为过程；其三，西方国家普遍实行两党或多党制的政党制度，各政党都宣称代表全体选民的利益，不仅掩盖了西方国家政府与政党代表资产阶级利益的阶级本质，也使选民忽视了对政府与政党行为动机及过程的考量。
