民间外交涵义的学理分析
时间：2021-07-03 12:01:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 传统上，外交被认为是由一国政府的外交机构代表国家所进行的对外交往活动，而民间外交的兴起带来了许多理论上的挑战。本文论述了民间外交概念的历史演变及其基本涵义，指出当今的民间外交与过去的民间外交已经出现了社会基础的转换，公民社会成为民间外交的新的社会基础。在对民间外交的理论动因的解释上，本文从制度需求出发提出了“政府失灵”论，以及从成本效率关系的视角提出了“节约成本”作为民间外交兴起的可能动因，但仍然认为这是一个有待继续探讨的开放性论题。
关键词 民间外交 学理分析 社会基础 理论动因
中图分类号：D812 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）05-0019-24
传统上，外交被认为是由一国政府的外交机构代表国家所进行的对外交往活动，它既通过官方渠道进行，也是为“国家利益”服务。这里所谓的“国家利益”是相对于非国家层面的大众利益而言的。英国19世纪外交家帕麦斯顿的那句名言“没有永远的朋友，也没有永远的敌人，只有国家利益是永远的”，就是对传统的官方外交的最好阐释。按照这样的理解，外交也就是官方外交。不管是欧洲封建王朝时期的宫廷外交，还是后来以民族国家为主体的外交，都属于官方外交。我们看西方的外交史著作和国际关系著作，以及我国学者所撰写的诸如“中国外交史”、“新中国外交史”之类的著作，其基本线索都是官方外交。但是很显然，这样的传统概念在事实上早已被突破，尤其我们中国关于民间外交的阐述和实践由来已久。战后中日建交的历史进程中的“民间先行”、“以民促官”，通常认为是民间外交发挥重要作用的典型案例。而早在1957年，周恩来总理就曾经有过一个论断，即“中国的外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交”。[1] 这就赋予中国的民间外交一种正式的地位和身份。外交参与主体的多元化无疑是当今世界的一大趋势，民间外交的成功实践也不断涌现。然而，“民间外交”概念在被不断泛化，缺乏一个合理的界定，对民间外交的论述也往往流于对具体事件的描述，学理上的分析却非常少见。因此，本文试图对民间外交的涵义做学理分析，并提出这不仅是民间外交理论深化研究的需要，更能够为推进民间外交实践健康发展提供重要的理论支持。
一、民间外交的涵义
要明白“民间外交”这一概念的涵义，首先要知道这是一个有着自己历史的概念，而这一点经常被忽视了。我国知名外交官裴默农曾有研究指出，民间外交形成一定的组织和规模，始自20世纪20年代的苏联。当时苏联为了突破资本主义国家的封锁，每逢五一国际劳动节和十月革命节，分别由工会或其他民间机构出面邀请各国的相应组织派代表到莫斯科参加庆祝活动，广泛进行民间接触。当然，在当时的情况下这样的民间外交并没有起到很好的交流作用。发展规模性的民间外交，在历史上开辟一个外交新天地，则应归功于周恩来。用国外学者的话来说，1938年周恩来在武汉建立的国际宣传机构，就是1949年年以后他领导中华人民共和国发展“人民外交”的前兆。[2] 根据这样的论述，“民间外交”等同于“人民外交”。通常“民间外交”被翻译成英文的“People to People diplomacy”，大概正依据于此。
周恩来总理自己的一些论述，似乎也表明了“民间外交”等同于“人民外交”的理念。他曾阐述道，两国人民之间的关系，不能单靠职业外交家来进行，更多地应该依赖两国人民直接来进行。[3] 这就清楚表明了“人民外交”的非职业性和非政府性，也即“民间外交”。另外，如他在1952年4月30日所作的《我们的外交方针和任务》的讲话中阐述道：“外交是国家和国家间的关系，还是人民和人民间的关系？外交工作是以国家为对象，还是以人民为对象？我们要团结世界各国的人民，不仅兄弟国家的人民，就是原殖民地半殖民地国家和资本主义国家的人民，我们也都要争取。但就外交工作来说，则是以国家和国家的关系为对象的。外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辩证的。这一点要搞清楚。”[4] 这里所阐述的辩证认知，大概正是周恩来关于“民间外交”的理论基础。事实上，新中国成立初期，一些国家的政府不愿同新中国来往，甚至对新中国采取敌视态度，但是，这些国家的人民是愿意同中国人民友好的。周恩来为此认为，要把政府和人民区别开来，官方没有外交不应影响民间友好往来。[5] 而在实践上，新中国一诞生，周恩来便为开展民间外交做好了组织准备。除了原有的工，青、妇和保卫世界和平大会四大组织仍然发挥传统的对外交流的作用之外，又新成立了中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国人民对外友好协会，以及国别民间组织如中苏友好协会和稍后成立的中日友好协会等。需要特别指出的是，中国人民外交学会第一次在世界外交史上以“人民外交”命名，从形式到职能规定了人民外交的宗旨、性质和作用，体现了具有中国特色的新型外交特征。[6] 历史地看，区别于国家或政府外交的“人民外交”，正是我们对“民间外交”的最初理解。
此外，周恩来也使用过“国民外交”的提法，如1957年4月15日同日本社会党访华亲善使节团谈话时说道：“……我们的想法是，先从中日两国人民进行国民外交，再从国民外交发展到半官方外交……过去我们之间订了很多协定……如文化、贸易、渔业、经济、青年和工会等协定，实际上都超过了国民外交的范围，已经属半官方性质。”[7] 这里的“国民外交”提法无疑等同于“人民外交”，而又区别于“半官方外交”，实际上也还是指“民间外交”。虽然从上述从事人民外交的机构来说，至少具有“半官方”性质，但是，“半官方外交”和“民间外交”的界限是非常模糊的。
而如今，“人民外交”和“国民外交”的概念逐渐淡出，“民间外交”的概念则被越来越普遍地使用。这不仅是用词上的简单转换，而且意味着“民间外交”涵义和政治语境上的变化，“民间性”更加突出了。可以说，“民间外交”的概念褪去了“人民外交”概念所隐含的某种意识形态特征，因此它与“官方外交”之间更多地只是一种职能上的关系。在这样的背景下，我们可以再来追问何谓“民间外交”？对此，现任中国对外友协会长陈昊苏在其《民间外交论》中论述道，“现在有各种形式的民间团体从事对外交往，都属于民间外交。只要是民间人士进行的外交活动，都应该归到民间外交这个总的体系当中。” 这里首先明确了民间外交的主体。他还进一步论述道，“一个国家的外交，起主导作用的是官方外交，像元首外交，首脑外交，就是国家和政府的最高领导人所进行的外交活动。官方外交是政府包括外交部所进行的外交活动。还有其他的外交，比如军事外交、经济外交、文化外交、民间外交。民间外交与官方外交不同的是，它以民间组织、民间人士的身份所进行的外交活动。但是也有相同的地方，就是都要到国外去开展工作或者在国内和外国人士打交道。”[8] 这里对民间外交涵义的阐述是比较清晰的，尤其是明确了民间外交的主体：民间的团体和民间的人士。另外，在中文当中“民间”的含义是和官方相对的，所以在一定的意义上，民间外交的实质是非官方外交，或者叫非政府外交。[9]
不过陈昊苏的论述也留下一个问题：民间外交到底是与官方外交、军事外交、经济外交、文化外交并列的，即在概念的内涵上独特、在外延上互不包含的一种外交形式，还是与其他外交形式在外延上相互交错的？如果说官方外交和民间外交可以从主体上进行明显的区分，那么在外交的内容上，即涉及军事、经济和文化事务等方面，其他形式的外交与民间外交事实上是从各自不同的角度和不同的层面去定义的。也就是说，民间外交的内容，事实上可以涉及军事、安全等高级政治领域，也可以在经济、文化层面上展开。唯一需要明确的，就是其外交主体是民间：民间的个人和团体。
