党政领导干部职务消费制度：历史、现状与改革思考

时间：2021-06-15 04:02:02　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要] 本文首先对党政领导干部职务消费制度的形成、演变进行了回顾和梳理，在此基础上，分析探讨了党政领导干部职务消费制度存在的消费标准差异过大、消费性质难分公私、消费全程不够透明、消费期间缺乏限制等突出问题，并就推进党政领导干部职务消费制度改革提出了相应的对策建议。
　　[关键词] 党政领导干部；职务消费制度；改革
　　[基金项目] 2015年度国家社会科学基金重点项目《党政领导干部职务消费制度研究》（立项批准号为15ADJ003，项目负责人为国防大学刘星星教授。本文作者为该项目主要成员）
　　[作者简介] 付土旺（1979—），男，河南尉氏人，国防大学军队建设与军队政治工作教研部博士后、空军指挥学院政治工作系讲师、空军反腐倡廉研究中心研究员，军事学博士。研究方向主要为军队政治工作、党的建设。
　　[中图分类号] D630.3 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）06-0018-09 [收稿日期] 2016-04-08
　　党政领导干部，通常指县（处）以上级别的国家公务人员，包括军队、事业单位及国有企业的相应级别人员。本文研究的重点是担任或曾经担任实际领导职务的干部。党政领导干部职务消费制度，就是指与党政领导干部职务相关的工资、补贴和住房、用车、接待、医疗等工作生活待遇方面的各种规范及运行机制。党政领导干部职务消费状况，事关党风社风，影响民心向背。党的十八大以来，党中央率先垂范，各级党政领导干部积极参与反“四风”、群众路线教育实践和“三严三实”专题教育等活动，作风改进明显，社会效果显著。但我们还要清醒地看到，党政领导干部职务消费制度的某些弊端、不合理现象客观阻碍着作风建设的进一步深入推进，并有蚕食、抵消来之不易成效的危险。为此，须认真研究分析党政领导干部职务消费制度的来龙去脉和现实存在，积极推进该领域的调整改革。
　　一、党政领导干部职务消费制度的历史回顾
　　党政领导干部职务消费制度萌芽于革命战争年代，定型于新中国成立之后，大体可以分为三个阶段。
　　（一）新民主主义革命战争年代：萌芽时期
　　从我党成立之初到土地革命战争这段时期，党的领导干部职务消费情况比较特殊，亦无成文规范，与后续制度的形成关系甚小，在此不作讨论。真正具有我党特色的领导干部职务消费制度，是在工农红军及革命根据地创建过程中逐步产生的。
　　我军初创时期，不可避免地带有一点旧军队的痕迹。罗荣桓在《秋收起义与我军初创时期》中讲，秋收起义前部队的军官每顿饭都是四菜一汤，和士兵的待遇相差悬殊；经三湾改编以后，因为斗争很艰苦，那时最需要的是官兵艰苦与共，因而待遇改成完全一致，干部和士兵吃一样的饭菜，穿一样的衣服。[1]（P37）随后，中共中央强调，要彻底废除薪饷制，红军生活应力求工农化，官兵之待遇应一律平等。之后成立的中华苏维埃政府亦采取与红军类似的、平等的工农化供给制保障。当然，那时党政领导干部因履职需要，也享有一些“特殊”的职务消费，如高级干部会配备军马或骡子、住单间，夜间照明用的灯芯也会多供给一点。抗日战争时期，随着供给制逐渐规范且受苏联经验的影响，担任不同级别职位的领导干部在津贴上开始有所区别，伙食待遇和着装标准也有所区分，如大灶、小灶的规定。[2]总体而言，土地革命战争及抗日战争时期党政领导干部与其他人员在职务消费上的区别是比较小的，这给一些外部的观察者留下了非常深刻的印象。例如埃德加·斯诺在《西行漫记》中写道：“从最高级指挥员到普通士兵，吃的穿的都一样”，“指挥员和士兵住处，差别很小，他们自由地往来，不拘形式”，[3]（P234）并记录下他先后接触到的周恩来、毛泽东、彭德怀在吃穿住行用上与普通官兵、人民群众同甘共苦的诸多细节。[3]（P41，65，66，237）关于这一点，连抗战的敌人日本人也感佩不已。1943年1月至1944年1月，日本天皇裕仁胞弟崇仁担任日军中国派遣军总司令部大尉参谋，其间他几乎巡视过所有日军占领区。出于对战争“至今仍无法作出可能马上解决的判断”的焦虑，离任之际，他根据总司令部青年军官就中国事变为何迄今仍未解决等问题的讨论和自己的观察，发表了《作为日本人对中国事变的内心反省》。其中谈到，中共军队薪俸，最高是卫生队长，月饷八元；其后无线电队长五元，团长四元，士兵一元。接待来客，其特点是不备酒、烟。友邻部队的团长来时，鸡蛋五个五角、香油四角；即便是军区的干部来时，也只是猪肉三斤四元、香油六角及醋一角，“这与日本人的薪俸和接待费的使用方法简直是无法比拟的”。[4]
　　（二）新中国成立前后到改革开放阶段：定型时期
　　新中国建立前后，党政领导干部职务消费制度发生了重大变化。其中的原因非常复杂，主要是随着大中城市的解放，过去在农村地区实行的供给制，在大中城市根本无法推行。为了保持大中城市解放后正常运转，必须留用大部分政府工作人员和民生单位的职工，而大中城市生活水平较高，又处处离不开金钱，就算要保证基本生活的房租水电都要出钱。强行推行供给制，极易导致大中城市经济体系的混乱乃至崩溃。即使能够推行得下去，由于需供给保障人数剧增，物资供应也难以到位。当时的做法通常是，在一段军管时期之后，陆续开始对留用人员实行“原职原薪”的办法。进城的我党政军人员则大多仍实行供给制。由此，新中国成立前后这一期间，多种分配制度并存，有的实行供给制，有的实行部分供给、部分工资制，有的实行以实物为计算基础的工资制，有的则建立实行了新的工资等级制度，职务消费上自然也是五花八门。不同分配体制和消费制度之间出现异常激烈的抵触和冲突，是不难想象的。随后经过两次大的工资制度改革，在1956年前后基本建立了全国统一的社会主义工资制度。党政领导干部职务消费逐步从带有平均主义色彩的单一供给制，演变成职务等级工资制和参照职务等级的实物供给保障制相混合的制度。
　　上述转变顺应了时代环境变化，具有一定合理性，只是新制度下的党政领导干部职务消费水平等级森严、差距过大。全面实行伊始，等级工资制的工资等级多达30个，最高最低工资收入差距高达近30倍。其后，虽有所调整缩减，但大体维持在20倍以上的水平。关键是差距并不仅仅止于工资收入，更多地体现在实物供给保障方面。在建立职务等级制度时，开始严格各类官阶差序标准，并通过把其他各种职务行政化，比照官阶规定相应待遇，建立起了一套官本位体制。这种不同级别党政领导干部在工资以外的待遇和享受标准，极为细致复杂。几级以上可以配厨师、勤务、警卫、秘书，几级以上可以享受何种级别的医疗和疗养，包括对不同级别的干部可以住什么样的房子，能否以及配备何种档次和牌子的专车等都有具体规定。以最典型的住房标准为例，上海市1956年工资改革时就按照行政级别将各级干部住房划分成了十几种待遇标准，明文规定：特甲级可享受200公尺以上的“大花园精致住宅”；特乙级可享受190-195公尺的“大花园精美住宅”；一级可享受180-185公尺的“大花园精美住宅”；二级可享受170-175公尺的“独立新式住宅精美公寓”；三级可享受160-165公尺的“上等住宅公寓”；四级可分得“半独立式普通住宅中等公寓”；五级分得“120-135公尺的新式里弄住宅”；六级可分得100-115公尺的“有卫生设备的普通里弄住宅”；七级可分得80-95公尺的“无卫生设备的石库门房屋”；八级可分得“老式立柱房屋”；九级以下只能分得“板房简屋”，如此等等。[5]而行政10级以上的高级干部，还可以继续享受供给制残留下来的紧俏和质优商品的特殊供应。应该注意的是，所有针对高级党政领导干部的特殊待遇，不仅没有严格限制其使用范围，而且一旦取得，便终生享受，到死为止。对此，邓小平曾一针见血地指出：“我们的高级干部现在并不是工资太高，而是其他方面的待遇太宽了。”[6]（P220）尽管有“文件规定，不管你占的房子面积有多大，除了办公的、会客的公用部分外，都要交房租。……其他好多规定，如坐小汽车办私事要交费，文化大革命以前也是交费的”，[6]（P216）但由于监督缺失，执行情况并不尽如人意。

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