政府绩效的事实分析与价值判断
时间：2021-06-09 12:00:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：政府绩效是政府公共行政活动在结果层面的反映，是事实因素与价值因素的统一。政府绩效的事实分析具有明显的局限性，因此，我们必须在分析政府绩效时引入价值判断，坚持把政府绩效的事实分析与价值判断结合起来，从事实和价值两个方面具体评判政府的能力和水平。
关键词：政府绩效；事实分析；价值判断
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1003—0751(2007)06—0004—05
效率是现代政府追求的基本目标之一，也是行政学研究的基本问题。行政学大师威尔逊在创立行政学时就明确提出，行政学要研究政府的职能范围以及如何有效地实现政府职能。 20世纪90年代以来，随着西方新公共管理运动的开展，各国政府纷纷进行公共行政改革，以建立有效政府，有效性已经成为现代政府的合法性基础。而行政学的研究也实现了从“效率途径”向“绩效途径”的转换。政府绩效不同于行政效率之处在于，政府绩效是一个多重价值概念，它克服了行政效率单一技术理性的局限，是事实因素和价值因素的统一体。因此，我们在实践中必须将政府绩效的事实分析与价值判断结合起来，以评价政府提供公共服务的能力。
一、政府绩效中的事实因素与价值因素
政府绩效是政府公共行政过程在结果层面的具体反映。政府绩效是相对于企业绩效而言的，它是一种公共绩效。卓越教授认为，公共绩效可以定义为“公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化”。公共绩效显然不同于单纯追求投入产出比例关系的私人绩效，而是一个更复杂的综合性范畴。
政府的公共性特征表明效率不是政府行为的唯一动机，政府具有多元价值追求，正如美国行政学家英格拉姆所指出的，“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门，最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上许多国家中，公共组织是公民的‘最后的依靠’，他们正是通过不把效率置于至高之上的地位来立足于社会的”。因此，政府绩效的标准除了效率外，还应有其他的准则，现在一般公认的政府绩效的价值标准包括4E，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。具体而言，政府绩效更像一个复合概念，它包含着政府的经济绩效、社会绩效和政治绩效等方面。
从最广泛的意义上理解，政府绩效涵盖了从政府获取公共资源到社会感知政府公共行政活动结果的全过程。吴建南从唯名定义的角度出发，认为政府绩效就是政府活动的“绩”和“效”之和，即“做了什么样的事情”和“社会获得了什么效用”。换言之，政府绩效就是在特定情景下政府部门在实现其目标和履行其职责过程中的相对表现水平，这个相对水平可以从多个维度进行描述，既包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，并且政府绩效是政府行为及其产出与所处情景发生互动作用得到的结果。
综上所述，政府绩效是特定政府在某个时期内所进行的公共行政活动，在经济、政治和社会等方面产生的结果及其影响。政府绩效是衡量现代政府能力的重要标准之一。
政府绩效是政府作为公共权力的行使者在履行其职能的过程中所取得的结果。政府绩效只能以政府职能为基础，“一个必然的逻辑是：业绩和成效是建立在其准确的职能基础之上的，就是说，只有在解决了政府是什么、政府干什么以及政府不能干什么的基础上，才能谈得上政府的绩效问题”。政府绩效反映的是政府职能实现的程度问题，即政府是否正确地行使了其职能，政府在什么程度上实现了其职能。
基于政府职能的政府绩效模式，意味着在分析政府绩效时，必须首先分析“政府做了什么”，其次才能判断“政府做得如何”。政府绩效因而是事实因素与价值因素的结合体。西蒙认为任何一项决策都包含着事实要素与价值要素，事实要素是对可观察世界及其运作方式的陈述，而价值因素则是对不同行为和方案的偏好。绩效作为决策执行和实施的结果和影响，同样应包含这两项因素。
政府绩效的实践表现为政府绩效评估或绩效测评。其中绩效测评，顾名思义，是绩效测量和绩效评价的合称。绩效测量是对政府绩效的一种技术性衡量，它是政府绩效其他实践环节的起点。无论是进行外部评价还是内部管理，或者是制度层面的创新，都必须以获取政府绩效信息为基础。政府绩效评价是对政府公共行政活动过程及结果表现进行判断的活动，这种判断是建立在正确测量政府绩效的基础之上的。“绩效测量是基于一定的标准，衡量管理过程中的投入产出以及目标的实现程度，而绩效评价则用来判断管理的效果及其对环境的影响，可分为过程评价、结果评价和影响评价”。因此，绩效测量和绩效评价分别是对绩效中事实因素和价值因素的一种回应，我们在政府绩效实践中要把二者结合起来，即坚持政府绩效事实分析与价值判断相统一。
二、政府绩效的事实分析及其局限性
政府绩效的事实分析就是绩效测量，是指把政府公共行政活动的结果用一些数字表示出来，其实质是一种定量分析方法，目的在于真实地反映出政府活动过程和活动结果。这种事实分析是以效率模式为基点的。一般而言，通过对组织目标的清晰阐述，并构造出表示这些目标实现程度的各项指标，我们就可以衡量组织实现目标的程度。因此，政府的效率可以借助对政府目标的衡量和分析来加以体现。对企业而言，目标的确定和衡量相对比较容易，但是政府部门的目标则较为复杂而且多样化，不能仅靠简单的事实分析来衡量。政府部门的目标一般较为笼统，难以清晰地确定，而且在某一特定时期或针对某些特定的管理者，可能会有不同的价值优先选择，这就超越了效率准则的范畴。正如西蒙所言：“无论是在民主国家还是在集权制国家，效率都是适用于决策问题事实因素衡量的一个合适准则，至于评价问题，则必须使用其他准则”。具体而言，政府绩效事实分析，尤其是其对效率准则的强调，具有如下局限性。
首先，政府绩效事实分析通常会导致“目标替代”现象。“目标替代”指按照明确目标进行的组织设计，在实际过程中许多组织的正式目标被其他目标替代了。政府部门的目标应体现相对终极的目的追求，这种终极目的往往以价值形式表现出来，而价值难以具体地表述，能够清晰地表述和测量的是有形的和客观的东西。人们如果用中间目标取代价值本身，“目的”很可能被更具体的手段所替代，进而出现“目标替代”现象，即用一些具体的目标来衡量政府部门的终极目的。如我们在分析公安机关绩效时，公安机关的目的是保护公民的生命财产安全，维护社会稳定，这些目标无法通过具体指标测量，一种有形的指标是破案率，因而公安机关在实际工作中
