论公共管理的内在批判性：一种政治哲学的视角
时间：2021-06-09 08:02:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 现代公共管理所实现的管理主体多元化使其具有强烈的内在批判性，从传统公共行政到新公共管理的范式转换体现出了一种公共批判性不断增强的趋势。作为公共管理展开空间的公共领域，本身就在公共舆论的发展中滋养、培育着现代公民的批判精神、批判意识和批判能力，并实体化为能够对政府进行行为监督和功能补充的非政府公共组织。现代公共管理的内在批判性在社会实践领域中展现为诸管理主体之间的相互问责，以及由此而形成的自我纠偏的公共组织系统。善治所实现的社会治理的自我超越性发展是对公共管理内在批判性的有力诠释。
关键词： 公共管理；内在批判性；公共领域；政治哲学；社会治理
公共管理作为一种社会多元治理方式，赋予了政府、非政府公共组织以及公民个体以强烈的公共责任，以多元管理主体间内生的相互批判性确保了自我发展的动态均衡性，适应了从简单线性行政管理到复杂多元综合治理的发展趋势。公共管理的内在批判性是在从传统公共行政到新公共管理范式转换的过程中不断呈现出来的，是参与公共管理的诸主体之间基于自我之公共实现的需求而实现的相互激励性监督，是确保现代公共管理适应复杂多变的社会公共环境并提供积极有效的公共产品和公共服务的重要表现，是现代公共管理实现自我超越性发展的动力所在。从政治哲学的视角来考察公共管理的内在批判性，将立基于现代公共管理实践现状的实然状态，以问题意识关注公共管理发展的应然走向，是在实践旨趣和理论规范相统一的层面上对公共管理的未来发展问题进行的积极探讨。
一、从传统公共行政到新公共管理的范式转换：基于批判性增强的考察
传统公共行政基于科层制而展开，重视的是科层组织设置和日常运行的规范性和科学性，强调上层组织对下层组织直接的指导和命令，突出了层级组织之间执行的重要性。在行政从政治领域中脱离出来的相当长一段时间内，这种行政模式展现出了很高的行政效率，在很大程度上规治了“政党分肥”的政治腐败问题，代表了一种高度现代化的“政治—行政”运行模式。然而，20世纪70年代末以来，这种传统的公共行政模式遭到了新公共管理运动的巨大挑战，专注垂直管理的科层组织不断在公共职能的整合中实现扁平化，公共物品的提供方式出现了民营化、市场化的趋势，政府强大的“利维坦”地位正在改变成为社会多元治理中的一元，新公共管理代表了一种打破权威集权、实现社会分权的公共行政的后现代状态。特里·L·库珀将这种状态描述为：“民主管理过程中，不可以有任何具有体系性质的普遍的或最终的基本规则，但它们起着替代的或临时权宜的作用，它们会因时变化以适应我们变动不居的社会契约。历史就是对这种契约演化过程的记录。”{1}欧文·E·休斯将之描述为一种与传统公共行政完全不同的新的典范：“建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，并且在这两种公共服务观之间一直存在着悬而未决的紧张关系。然而，目前所发生的一切绝不仅仅是名称的概念，它涉及的内容更为广泛。一旦采用了管理的概念，紧接着就会发生一系列的变化，这些变化包括对变革的责任、外部关系、内部体制和政府概念本身。”{2}从传统公共行政到新公共管理是一种公共事务管理的范式转换，代表了一种去中心化和消解威权的民主化趋势，在公共物品的多样化供给中实现了公共效能与公共服务水平的不断提高，逐渐增强的公共批判性贯穿其中。理性批判能力的增强是公民个体与公共组织从成长走向成熟的表现，体现了公共职能的优化整合不断从自发走向自觉的转变。
在传统公共行政模式下，政治与行政的二元模式区分明显：“政治”展现了决策主体的判断力、掌控力和决断力，是一种领导决策层面的自由实现，而“行政”则仅仅考量了执行者的贯彻理解力和行为执行力，基本上是作为严密科层组织的静态部分而较为机械地展开。长期以来，对传统公共行政模式之政治—行政二分法的质疑与批判从未停止过，“政治—行政二分法容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，主张行政学必须摆脱政治学的价值观，坚持所谓‘价值中立’原则，忽视了价值的问题。因此导致了对政治与行政相分离的盲目推崇，忽视了二分法关于政治与行政应当协调的一面。”{3}对于传统公共行政模式而言，作为行政主体的科层组织以及作为直接行政执行的科层人，更多的是在操作行为方面消极地贯彻政治意图和政治决策，对政治决策的作出基本上没有任何的影响力，所谓主体的积极性、主动性和自由裁量权得不到发挥，在这种情况下就谈不上什么批判性了。也就是说，传统公共行政模式所能容纳的批判空间非常有限，所能激发的协同互动的公共行动力微乎其微。传统公共行政靠的是规范科学的科层组织设置、严密严格的科层管理体系和紧张有序的科层管理制度，在常规化的公共事务管理中展现出了很高的行政效率和管理效能。
然而，随着社会流动性的加快，社会交往的普遍化趋势日益增强，公共生活中面临的突发性事件在不断增多，社会发展中的不可控力量在增强，常规性的公共事务管理越来越难以应对不断出现的新情况、新问题。“按照传统公共行政理论塑造的政府管理模式出现了政府部门效率低下，行政管理人员固守陈规，政府运行成本过高，公共服务质量低劣，缺乏创新精神。”{4}20世纪70年代末新公共管理的应运而生，针对了传统公共行政模式的固有缺陷，适应了新的发展趋势的需要。“新公共管理作为一种新的理论范式与实践模式，是公共行政理论基础变迁的结果，同时也是公共管理尤其是政府管理改革的必然产物，反映了人类进入全球化、信息化与知识经济时代对政府管理发展的必然要求。新公共管理对传统公共行政学构成了严峻挑战，它改变了传统公共行政学的理论基础、研究范围、研究主题与方法，日益成为当代西方公共行政尤其是政府管理研究领域的主流，在一定程度上反映了当代公共行政发展的趋势。”{5}
新公共管理运动将公共事务的管理理解为一种全社会力量的共同动员、整合和协作，把公共问题的解决视为一个在社会不同力量的相互批判中所实现的协同推进的动态过程。“新公共管理不像‘旧有的’公共管理那样，在公共行政内部实行技术的专业化，其目标在于完全地取代传统的行政模式。新公共管理并不只是对公共部门进行改革，它代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变。”{6}在新公共管理运动中，政府机构、非政府公共组织以及普通的公民个体都可以作为公共事务管理的主体而存在，公共政策是社会利益各方相互博弈的结果，是社会共同意志的体现，在这个过程中，围绕公共议题所展开的相互质疑、相互批判是不可避免的，公共行动不再是简单的政治长官意志的行政执行，而是社会民主决策的审慎结果。新公共管理充分调动了社会各方的积极力量，探索了公共服务和公共物品的灵活而有效率的提供方式，使公共管理呈现生机勃勃、富有活力的局面。我们在此探讨的公共管理就是基于新公共管理运动的诸多理论与实践探索而得到界定的，体现了对传统公共行政模式之政治与行政二元对立格局的扬弃与超越，是适应市场经济、民主政治与社会多元化发展趋势的全新的公共事务管理范式。
