公共治理与政府的“隐性规模”
时间：2021-06-08 08:02:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 政府规模及其影响因素一直是公共行政学研究的前沿问题。然而，以往对政府规模的研究都关注政府的正式规模，即政府直接雇用的公务人员，较少关注政府的“隐性规模”，即处于政府之外、由政府公共财政供养的人员。不仅如此，政府规模的研究也缺乏与更宏观视野中的公共治理的联系。本文比较中国和美国的政府的正式规模与“隐性规模”，提出两国政府规模的差异，既表现为结构、功能上的差异，也表现为治理方式上的差异。本文提出，在公共治理的视角下，评价政府的根本标准不在于政府规模是更大还是更小，而是政府职能是否能更好地回应公民和社会的需求，以及同样的公共开支是否使用得更有效率与效益。为此，中国政府应当促进不同公共部门间的协同，实现公私部门间的合作，同时转变政府能力建设的重点与方向。
关键词： 政府规模；部门协同；合作治理；影子雇员
政府规模是公共行政学的重要研究主题之一。与控制政府规模相关的改革如行政机构改革、编制制度改革往往成为历届政府行政体制改革的重点。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。“减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”[1]。改革的目的是要为社会主义市场经济的发展建立制度保障。然而，中国政府规模的实际情况如何？与其它国家相比，中国的政府规模过大还是过小？政府规模扩张或收缩的影响因素是什么？这是设置改革议程的前提与基础。对于这些问题，目前的理论与实务界皆存在着许多争议。本文试图探讨以往的政府规模研究中鲜少讨论的政府“隐性规模”的问题，并把此问题放到更宏观的公共治理的视野中进行审视。
一、文献综述
政府规模的研究已经积累了丰硕的成果，这些研究成果主要集中于政府规模的大小、政府财政供养人员的结构、政府规模的影响因素三个方面。
第一，政府规模大小的争论。在一般公众甚至一些党政决策者的眼里，中国的政府规模偏大，导致行政管理费用增加和税负偏高。然而，学术界的一些研究却指出，中国的政府财政供养人员的规模与其他国家相比，仍然属于偏小。
政府规模的问题不是绝对规模偏大，主要矛盾是公务员的比例和结构不合理，从而导致“结构性过剩”和“运行性过剩”。官民比、经济发展水平、政府财力、农业人口和政府职能是制约政府规模的五个基本因素[2]。洪源远利用《中国共产党组织史资料》以及《地方财政统计资料》提出，中国的人均净公职人员数量比国际平均值低了三分之一。人们传统上都认为中国政府是一个“大政府”，然而，洪源远的研究从数据验证了现实与人们传统的认知不符[3]。樊鹏通过比较后指出，中国的政府规模比美国的合理，即使与美国这个奉行自由市场原则的国家相比，中国政府的相对规模仍有显著差距[4]。
第二，中国政府规模的结构性。程文浩、卢大鹏提出，中国的财政供养人员主要由三部分组成： 党政干部、事业单位人员、党政群机关和事业单位的离退长休人员。中国财政供养人员构成有两个基本事实：一是事业单位人员 （而非党政干部）才是财政供养人员的主体；二是离退长休人员在财政供养人员中占有越来越大的比重[5]。而洪源远依据《中国共产党组织史资料》对1954-1998年间的各层级政府的公职人员进行了比较，1998年省级以下公职人员占公职人员总数的83%，其中省一级为16%，省以下为67%[3]。
第三，政府规模的影响因素。张光积累了丰富的研究，他先是提出各省的经济发展水平和行政区划的人口规模是“官民比”的重要决定因素，财政支出规模与公务员年增长率关系有显著的正相关[6]。此后，他提出，官民比存在着省际差异，腾冲线以西地区显著高于以东地区，而在该线以东地区，北方又显著高于南方。各省县行政区划规模、经济发展水平、对财政转移支付的依赖程度、计划经济时代的遗产，是决定官民比省际差异的主要因素[7]。而孙涛、李瑛提出，公务员规模的省际差异受到人口规模、转移支付比及就业结构这三个指标的影响[8]。吴木銮则认为，财政分权助长了地方政府规模，合并县域或许有助于政府精简[9]。
在上述研究的基础上，本文试图在两个方面拓展政府规模的研究：第一，上述研究关注政府的显性规模，即政府正式雇用的人员，较少关注政府的“隐性规模”，即处于政府之外、由公共财政负担、为公民直接提供公共产品和公共服务的雇员。在国外的研究中，这些雇员被称为“预算外工作人员”，虽然他们未进入正式的预算安排，但是由于政府的合同外包、拨款补助等项目而使用公共开支[10]。随着公共服务供给中的公私合作不断发展，这部分人员的规模增长已经不容忽视，甚至有学者提出，美国逐渐出现了“空心政府”。“空心政府”作为一种隐喻，指社会力量如企业、非营利组织以政府名义，利用公共资金提供公共产品[11]。“空心政府”具有三个特点：一是公共财政资金与使用者相分离；二是政府、企业和非营利组织联合供给公共服务；三是政府职能是安排扁平化网络而非管理科层制组织[12]。“空心政府”也被称为“影子政府”，意指预算外人员受政府荫庇，这些民营机构工作人员的收入来自于政府购买服务的经费[13]。纽约大学资深教授、美国政治科学学会约翰·高斯奖得主保罗·莱特指出，在1990-2001年间，美国联邦政府的承包商的数量超过了联邦雇员，超过了2∶1的比例。1999-2002年间，美国联邦与地方政府的实际规模是联邦与地方雇员的近4倍[14]。
第二，政府“隐性规模”的扩张与公共治理工具的运用紧密相关。在衡量政府规模时，政府-社会的边界影响着衡量的尺度。各种治理工具的运用模糊了政府-社会的边界，因此，也对政府规模的客观衡量提出了挑战。政府“隐性规模”的出现主要是因为以合同外包为代表的民营化在美国等发达国家的大规模运用和发展。民营化理论发端于英、美等具有盎格鲁-萨克逊传统的国家，在20世纪70、80年代伴随着新公共管理理论和政府再造运动在世界范围内的传播，逐渐被运用到世界各国政府的公共服务供给领域。在民营化三十多年的实践过程中，发展出多样的制度安排，合同外包、拨款补助就是其中最重要的工具，被广泛运用于不同种类公共服务的供给过程，其核心是在政府职能转变的基础上，丰富公共服务供给的主体，将原来由政府作为单一主体提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标的方式，交给具备相应资质和能力的企业或非营利组织[15]。
