边界的整合与重构

时间：2021-06-08 04:01:10　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：大部制从本质上看只是对专业化管理与职能分工的一种延续和重新调整，并未对传统的官僚体制形成根本性的突破。由于未对边界的划分形成突破，导致大部制改革各种困境丛生。因此，在推进大部制改革的过程中，应重视地方政府职能的转变以及权、责、利三者关系的梳理；构建形成共享的价值和文化，以统一的观念消解政府部门主义；对组织结构及组织关系进行整合，优化大部门的运行机制；注重运用外部力量，加强公私部门合作，建立伙伴关系；运用先进的信息技术，建立数字化联结，提供虚拟化服务。
　　关键词：政府组织体制；地方政府；大部制改革；边界；整合
　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）12-0008-03
　　2007年党的十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这表明在机构改革的过程中应涉及二个基本问题，即“大部制”和“部门间的协调配合机制”。国人对大部制的关注超乎寻常，但对部门间协调配合机制却缺乏足够的重视。大部制主要是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。[1]概言之，即构建“宽职能、少机构”的政府组织体制。按照理解大部制的基本思路可以发现，大部制的部门规模再大也有边界范围的限制，超越这一界限，职责交叉就是必然的，矛盾与扯皮也就在所难免，大部门之间也不例外。[2]美国与英国被视为大部制的典范，但是两国在发展的过程中为构建网络化政府所进行的努力本身就说明，期望依靠大部制解决交叉扯皮问题，其作用实为有限。
　　为深入剖析大部制改革中面临的组织边界问题，本研究将选取广东省行政管理体制改革试点之一——顺德“党政合署”的大部制作为个案研究对象，采取文献资料法为主，参与式观察和深度访谈为辅的资料收集方法，旨在从大部门的运行机制问题、监督和权力制约、内外协调机制等角度出发，通过个案分析，预期获得如下信息：边界整合的困境给地方政府大部制改革带来了哪些挑战？在此基础上对大部制改革进行深入的反思，以期得出提高地方政府治理能力的若干启示。
　　一、边界划分：大部制的基本运作机理
　　“彻底渗透着理性主义思想的结构规范和角色规范来促进组织有效地运转”的传统组织管理理论十分强调组织分工和管理专业化。通过将复杂的任务分解为细小的、相对独立的组成部分，并由不同的专业部门分别处理这些细分的任务，从而推动实现组织的整体目标。[3]不同的专业部门构建形成了组织的横向结构，即组织的各个职能部门，而这种专业分工的结果就是在部门之间形成了一条固定的边界，每当有问题或是突发事件发生时，我们首先考虑的就是，应该由哪个部门负责处理这个问题。可以说，边界已经构建形成公共行政和政府的根本。[4]
　　我国的大部制改革也正是秉持了传统组织管理理论所强调的边界划分和专业分工的运行机制，将政府部门中职能设置相近、业务范围相似的事项进行相对集中，由一个部门统一进行管理。虽然大部制是一种新的行政组织结构的变革，在某种意义上也实现了政府职能整合、梳理与政府组织结构变革的统一，但从本质上看，大部制并未突破传统组织管理理论的理论框架，而只是在对过分注重职能差异而衍生的部门主义进行批判的基础之上，重新划分组织管理的边界，从而实现政府机构的“规模效应”。[5]而在对组织边界进行重新划分的过程中，大部制的改革路径也并非坦荡无阻，各种内外困境对新一轮的行政机构改革也提出了一些挑战。
　　大部制改革面临的最大挑战是难以突破组织结构上的固有边界。从大部制的理论及实践取向看来，这场组织机构的改革并未对传统的专业分工模式进行否定，而是将组织横向分工的边界进行了新的扩展和界定。在结构形式上，大部制改革是将政府部门中分散的专业机构通过合并、调整等方式组成涵盖相近职能的超级大部门，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿。可以说，这种超级大部门将合并进入的部门集中在新的运行体制之下，通过消除原有部门之间的边界，在超级大部的领域范围内构筑形成更加清晰的边界。由此可见，大部制通过减少政府组成部门的数目，实现了形式上对于小政府制的理想追求，但是，划分新的边界无助于应对日益复杂的新问题。[4]而且，仅有边界的划分并不能解决传统官僚制无力解决的问题：跨边界、跨部门的协作治理的缺位。正如有学者提出，部门再大，也需要划定边界，一旦超越既定的边界，就必然衍生职责的交叉重叠，问题重重，矛盾繁杂。以住房与城乡建设部为例，它与发改委、交通运输部、水利部、铁道部、国土资源部等部门存在职责交叉。可以说，如果大部门制不对传统官僚制的思路实现有力的突破，那么它在解决政出多门和部门矛盾方面的作用仍会是极为有限的，甚至有可能走向单纯在形式上追求“超级大部”而忽视实质目的风险之路，这样的大部制改革很可能成为一场“产生了变化然而缺少发展和进步”的“伪改革”。政府组成机构的调整与合并，并非意味着政府职能的精简，权力、责任、利益的有效重构。以大部制改革的实质目的来进行衡量，仅有边界的调整是难以实现集大责任制、大职能制、大服务制以及小政府制于一体的有机整体。[6]
　　二、大部制改革中存在的内外困境：顺德的案例
　　自2008年11月被列为广东省行政管理体制改革试点之一，顺德在实行“大部制”改革、建设服务型政府方面先行探索，正式组建形成了“党政合署”的大部制。[7]顺德大部制改革后，其党政机构分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类。如区纪委与区政务监察和审计局合署办公，形成大纪检；区委政法委员会和区司法局合署办公，形成大政法；区委宣传部和区文体旅游局合署办公，形成大宣传；统战部、外事侨务局、总工会、共青团、妇联、残联、工商联的全部职能和民政局、农村工作部的部分职能整合在一起组建区委社会工作部，形成大社工。大部门实行扁平化管理，其正职领导由区委、区政府副职担任，减少副区长（区委常委）分管、秘书长协调两大环节，实行部门首长负责制。“党政合署”的大部制加强了党的领导，提高了管理效率，也降低了管理成本。但是“党政合署”的大部制也受到职能边界和部门规模的影响，并未对边界的划分形成突破，导致大部制改革中各种困境的产生，包括无法完全解决部门内部的运行机制问题、会对强化监督和权力制约带来挑战以及尚未形成灵活处理公共管理事务的内外协调机制。

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