民主分权
时间：2021-06-01 12:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]民主意味着分权，分权促进民主，这是一种民主性分权或分权式民主。基于民主分权，本文提出一种较为新颖的分权范式：内部分权与外部分权，这是两种最基本的、分权路向正好相反的民主分权模式。内部分权是指政治系统内部（执政党或政府）的自我分权，与之相对应的外部分权是指政治系统外部的分权，即国家（执政党或政府）与社会间的分权。公平与效率是测量分权功效的两个基本维度，分权的利弊有赖于二者之间的平衡。作为一种发展战略和制度选择，民主分权要求外部分权与内部分权的可持续发展，内部分权和外部分权都包含了结构分权或功能分权的因素，外部分权促进民主的功效更强。
[关 键 词]民主分权 内部分权 外部分权
[作者简介]岑树海，华东理工大学社会与公共管理学院行政管理系副教授，政治学博士，波士顿大学访问学者（2012-2013）。
[中图分类号]D0 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2015）02-0076-10
一、 分权与民主
1. 分权的基本内涵
通过对美国SAGE期刊全文数据库文献搜索的结果显示：以分权为主题的论文超过1万5千多篇，研究分权与民主关系的论文超过7千篇，可以说分权与民主、治理的关系是大多数国外学者论述分权的出发点和落脚点。分权理论（Decentralization）的核心是有关政治权力的来源、归属、配置和运行机制等问题，即如何规范权力以避免权力滥用，防止腐败和专制，这是政治学永恒的主题。作为一种社会关系，权力的表现形式有多种，根据运行领域可以分为：政治权力（一种带有强制性的公共权力关系）、经济权力（具有强大的渗透性和影响力，基于社会经济关系产生）、社会权力（基于社会角色中的群体认同而产生的权力关系）和文化权力（对文化象征物和文化解释权拥有垄断地位的权力）等。尽管政治权力和经济权力、社会权力以及文化权力之间相互牵扯、相互依赖，但分权所关注的主要是政治权力非其他类型的权力关系（下文权力即指政治权力）。
分权有两个基本涵义：一是权力的分散化，即权力的分散、分离或分立（Separation of Powers），权力分工（Division of Powers）是权力分立的一种方式。将权力一分为多，以适当的方式分配于不同的主体承担，通过分散权力避免权力的过度集中，权力相互制约以保持平衡；二是权力的分享化，通过权力的分享（Share of Powers）来制约权力，以权力制约权力，这意味着权力的共有、公有、共享而非私有、独占或垄断。不能把分权简单地理解成三权分立，分权包含更复杂的内涵，分权不仅仅是一个管理上的技巧问题，更是一个重大的政治问题和公共问题，分权不仅仅指权力的集中或分散，同时更包括权力的开放与分享的含义。
2. 应走出集权与分权的二元误区
作为一种权力配置和运行机制，分权与集权（Centralization）的利弊之辨并不是一个新话题，而是一个常辨常新的主题，分权或集权不仅仅是一个管理上的技巧问题，更是一个重大的政治问题和公共问题，集权与分权并不是对立物，应走出集权与分权的二元误区。①集中或分散是衡量权力关系的一个标准，也是一种最常见、最流行的分析方法，但是却不一定总是一个有效的变量。集权与分权经常被理解为二者的互不相容性（Incompatibility），似乎一个政府机构或政治组织是集权的，就必然不是分权的，反之亦然，但这种简单的二分法不能说明现状。事实上，集中与分散并不是互斥的（Anti-thetical），不是非此即彼（Either-or）的关系，而是相互融合、辩证统一的。没有一种权力体系或组织机构是绝对集中或绝对分散的，权力的运行都需要一定程度的集中或分散，因时因地制宜不断调整，不能一成不变。
任何制度既可以说是集权的，也可以说是分权的，高度集权意味着低度分权，中度集权意味着中度分权，低度集权意味着高度分权，很难有一个定量的指标用来测量权力集中或分散的程度。正如James W. Fesler所指出的：集权和分权指数在解释上显得软弱无力（the weakness of indices of centralization and decentralization），权力的分配难以量化。②权力的集中或分散只是出于统治或管理上的需要，即使对于专制制度如君主专制、军事政权、前苏联的一党专制等，政治权力的配置和行使都存在集中与分散的取舍，有时集中权力，有时分散权力，换言之，单纯从权力集中或分散的视角，无法判断政治制度在性质上的差异，无法判断出一种政治制度是民主还是专制。因此分权最重要的原则，与其说是分散权力，不如说是在公平和效率的原则下，不断优化权力组合、配置关系，不断拓展权力共享的程度。
3. 分权的本质属性是权力的开放共享，这是一种民主性分权或分权式民主
一种政治体制必须具备较强的政策创制能力，才能成功处理政治变迁所带来的各种问题，同时它又必须具备成功同化政治变革所造就的新的社会集团的能力，才能获得更广泛民众的支持，以使得政治合法性的根基更加牢固，这两种能力的培养与政治体制中的权力组合关系密切。政治发展（治理的现代化）是一个权力体系从封闭、垄断走向开放共享的过程，这恰好构成政治发展过程中的三步曲：在现代化早期阶段，为改变传统的社会、经济、文化信仰及行为方式，需要集中权力进行政策创制，因此建立一个高效的、中央集权的政府就成为现代化的第一要务；第二阶段，随着现代化进程的深入拓展，为了吸收新的社会团体进入政治体系内，就需要扩大权力，随着权力总量的增加、政治体制的扩大，此时加快民主建设、重新分配权力就成为民众的呼声；第三阶段，在政治现代化的后期，权力共享就成为应有之义。政治发展的进程因此体现为从权力垄断独享式政体→权力部分开放共享式政体→权力全部开放共享式政体转变的过程，这是政治体系从专制到民主的质变（Qualitative Shift）。
