美国无居民海岛集中管理机制及中国的选择
时间：2021-06-01 00:04:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：美国无居民海岛开发中的“分而治之”、保护优先开发模式、重在综合性的开发机制以及“公地信托”模式，形成了美国颇具特色的无居民海岛集中管理模式。美国的海岛集中管理体制的形成是其长期奉行追求协调和高度重视无居民海岛战略价值的海洋政策的结果。美国无居民海岛丰富的立法例和司法实践表明，美国无居民海岛管理体制的核心是保护优先原则，并且适度追求“保护与开发”的平衡性。就中国无居民海岛的管理体制而言，应该构建富有中国特色的“集中统一”管理体制，深化和完善无居民海岛的行政建制是构建中国无居民海岛集中统一管理机制的重要途径。
关键词：美国无居民海岛； 集中统一体制；综合海洋政策；行政建制
中图分类号：F061.6文献标识码：A
文章编号：1000176X（2013）09011508
一、美国无居民海岛主要开发模式与集中管理体制
作为海陆兼备的特殊陆地区域，无居民海岛具有多元的价值系统，即自然资源价值、生态经济价值、科学研究价值、军事利用价值以及维护权益价值等[1]。 此外，基于地缘因素，导致了无居民海岛极易引起主权纷争，无居民海岛一度被称为“海洋中的政治性土地”[2]。这些因素浸染出了无居民海岛开发与管理体制的复杂色彩。世界各国高度重视无居民海岛的开发与管理[3]。各国基于本国的国情，形成了各具特色的无居民海岛开发模式，比较有影响的开发模式诸如日本的孤岛开发模式、印度尼西亚无居民海岛租赁模式、“马尔代夫模式”以及“私人岛屿公司”模式等。
中国作为海洋大国，在充分借鉴他国无居民海岛管理体制的同时，必须根据本国的国情来探索无居民海岛开发管理模式。就无居民海岛管理体制而言，笔者以为，对中国无居民海岛开发管理最具有借鉴价值的当属美国无居民海岛开发和管理体制。由于地缘、经济、法律环境以及海洋管理体制的因素，美国的无居民海岛开发模式值得认真研究。美国的海洋地缘和中国的海洋地缘具有某种程度的类似，因此考察美国无居民海岛的管理法律体制，对中国而言具有借鉴意义。
（一）无居民海岛开发中的“分而治之”
虽然美国的岛屿资源众多，但是并未追求过度开发无居民海岛，而是采取区别情况“分而治之”的做法。美国对无居民海岛的管理主要体现在经济开发、军事利用、海洋生物保护以及海洋科技的研究上，对上述不同类型的海岛采用不同的开发模式，施行不同的管理机制。美国海军和美国海岸警卫队（USCG）定期巡视无居民海岛，环保部门或者非官方环境组织经常展开无居民海岛资源的科学研究。因此，有一些无居民海岛是只对科学家和研究人员开放的。而对于值得经济开发的无居民海岛，在有关机构的严格审批和评估之后，才予以谨慎开发和利用。
美国对无居民海岛采取分而治之、因地制宜的管理政策，以达到最大限度地利用并保护岛上的自然资源和稀有物种的目的[4]。对于一些具有海洋战略地位的无居民海岛，美国政府更是凭借其经济实力而重点投资建设，构建其战略部署。而对于具有旅游开发、经济效益等资源的无居民海岛的开发，美国政府往往持有比较谨慎的态度。这形成了美国针对不同类型和功能的无居民海岛，采取“分而治之”的开发模式。
（二）保护优先的开发模式
保护优先的开发模式是指海岛生态保护优先于海岛开发利用等其他一切活动的开发方式。美国对拥有珍稀物种或历史遗迹的无居民海岛，往往采用严格保护模式，禁止一切机构进行一般性开发。以美国俄勒冈州为例，俄勒冈州政府建立了一个无居民海岛开发特别工作组，该工作组由负责自然资源事务的州长担任主席。其职责是制定俄勒冈州海洋资源管理规划，制定包括200海里专属经济区内无居民海岛资源的利用规划。特别工作组建议建立海洋政策咨询委员会，对无居民海岛的开发采取审慎的原则，即对无居民海岛的开发，必须经过有关专家的评估和有关民众的听证，否则任何主体将无法获得开发无居民海岛的特权。
（三）重在综合性的开发机制
与其他海洋国家的情景类似，美国的海岛地区经济与美国本土相比相对落后。为了发展海岛经济，美国重视无居民海岛综合开发模式。美国大力推广海岛开发纳入“联邦贸易计划行动项目”。根据美国有关贸易协定的规定，海岛地区的经济和贸易也被纳入联邦贸易计划，该计划将通过吸引国内外的投资者，发展新的产业和创造就业机会从而增强海岛经济实力。这些综合性的措施主要包括海岛计划署和美国与外国商业服务处将向海岛地区提供一系列的投资项目，同时将海岛地区的进口纳入税收条约的谈判范围之中。通过美国的海岛项目可以看到，美国为了海岛地区经济的发展，将海岛的开发与其他经济开发活动密切联系起来，并鼓励引进外资，借助外力来促进海岛地区经济的发展[5]。
（四）“公地信托”模式
该开发模式多见于远离美国本土大陆的岛屿开发模式，并且开发的动机是发展无居民海岛的经济。北马里亚纳群岛自由联邦（Commonwealth of the Northern Mariana Islands，CNMI）的开发模式最为典型。为了发展无居民海岛的经济，美国联邦通过法律逐渐赋予自由联邦更大的无居民海岛治理权。在英美普通法系下，无居民海岛通常被视为公地（Public Land），为了提高无居民海岛的土地价值，在可以开发的无居民海岛上采纳了灵活的融资机制，即将信托机制引入到无居民海岛的开发中，并且成立北马里亚纳群岛公共土地公司（The Marianas Public Land Corporation），以便管理北部地区无居民海岛的开发利用，而且公共土地公司代表着公共的利益。该机制下一些机构被法律赋予了受托责任（Fiduciary Duty），而且这种受托责任是高标准的，在管理无居民海岛土地时，一定要进行合理的、谨慎的、认真的投资，以满足高标准的受托责任。
为了强化对无居民海岛的管理，北马里亚纳群岛自由联邦还通过了第10—57号《公共土地法令》，建立一个相对独立的公地委员会，以强化对无居民海岛的管理和融资，因为他们意识到管理无居民海岛的责任对于维系公众利益的重要性。第10—57号《公共土地法令》的重要意义在于其完全改变了传统的公共土地的管理体制，而且其管理公地的法律依据是明确和独立的，富有权威性。其实，这个管理过程也是融资的机制，因为开垦无居民海岛土地和商业租赁等都需要大量的融资，其主要方式是授权相关机构来承担公共债务，以资助收购私人土地做公共用途[6]。
