现代城市突发事件预测预警的运行机制
时间：2021-05-29 08:01:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
导读：突发事件预测预警是一个完整的系统，面对6大任务，内含2个体系。技术体系趋向网络化、集成化和信息化；管理体系强调常设性、系统性和专业性。目前，两大体系的运行机制仍在建设之中，存在条块分割、块块分割、部门分割的问题，缺乏有效的综合协调、管理、发布机制。为此，必须理顺体系自身内部与外部的关系，以及两大体系之间的关系。
城市突发事件的预测预警是指城市政府及职能部门通过观察、监测、信息采集与分析等方式，对突发事件发生、发展的趋势作出评估、推测，并对即将发生或者可能发生的突发事件发布警报的活动。突发事件预测预警的内容主要有六：一是对突发事件的类别和发生区域作出预判；二是根据一定标准对突发事件的级别或者严重程度作出预测；三是对突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力作出预测，以便对受灾对象实施救助或者引导；四是对突发事件发生区域内应急系统的抗灾能力进行预测，以便公共资源的科学调动和合理使用；五是对突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾难进行预判，以做好全面应急的各项准备工作；六是根据已掌握的各种信息，为突发事件应急指挥机构提出适当建议，以作为突发事件应急指挥机构的决策参考。
一、突发事件预测预警的两大体系
突发事件预测预警体系是指承担突发事件预测预警职能（职责）的实体，包括机构与人员等。在我国，这一实体由两大体系构成。
（一）技术体系
技术体系是指服务于突发事件预测预警的技术平台，构成这一平台的既有物的要素，也有人的要素，是物与人的有机结合。物的要素包括计算机网络、科学设施和仪器装备、科学数据、科技文献资料等；人的要素包括各种专业机构和专业人员，诸如研究院、研究基地、研究中心、研究室、实验室、信息中心、情报中心、技术中心等。在当代，这一体系已呈现出类型化、覆盖面广、科技含量高的特点和发展趋势。以覆盖面广为例，2005年1月18日至22日，世界减灾大会在日本神户召开，来自150个国家的4000多位政府官员以及非政府组织的代表出席了会议。会议的中心议题是在印度洋建立一个海啸早期预警系统，同时勾画出“全球早期预警系统”的蓝图。计划中的全球早期预警系统，其覆盖范围不局限于印度洋，而是囊括地球上的所有海洋。从内容上看，所有天灾人祸，台风飓风、化学事故以及燃油泄漏等都包括在内。我国在2003年突发公共卫生事件后，加强了突发事件预测预警技术体系的建设，一些自然灾害（地震、水旱灾、极端天气、森林火险等）和公共卫生事件预测预警的技术体系不断完善，有些已达到系统化、网络化、集成化和信息化程度。此外，依托各级安全生产监督部门而建立的事故灾难预测预警技术体系也已基本形成。
（二）管理体系
管理体系是指对突发事件的预测预警具有管理、指挥、控制、协调、指导等职能的体系，主要由政府、政府职能部门、突发事件应急指挥机构、突发事件应急指挥机构的办事机构等构成。现阶段，我国突发事件预测预警的管理体系呈现出三个特点，即常设性、系统性和专业性。
常设性是针对临时性而言的，突发事件预测预警管理组织的普遍设立，在组织形式上改变了应急管理依靠“临时指挥部”的权宜做法，表明我国政府机构序列的新变化，从更深层次看，也是我国政府职能面对社会复杂程度加剧情态所进行的适应性调整，因为，任何政府机构的增减都要受制于社会变化和政府职能的调整。
系统性是针对个别性而言的，上至中央政府、下至县级以上地方各级政府，我国政府突发事件预测预警管理组织在纵向上是上下对口的，与我国其他政府部门的领导体制一脉相承，是行政领导、行政指挥的组织保障。
专业性是针对粗放性而言的，我国政府在许多管理领域仍存在着粗放有余而集约不足、专业化不足的倾向。粗放管理的原因是多方面的，其中最主要的变量是意识、技术、机构与人员等。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，其中每一类又包含若干小类，例如自然灾害方面的海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害等，事故灾难方面的交通事故、生产事故、危险品泄露、爆炸、火灾等。我国政府基于不同部门的职责权限所设立的相关类别突发事件应急指挥机构，对于有效处置发生在特定领域的、不同类别的突发事件较为有利，意味着我国应急管理已逐步从粗放管理转向了专业管理。
从两大体系的分工看，技术体系主要负责突发事件预测预警的灵敏性、准确度、信息传播的畅通与阻滞等技术性问题；管理体系主要负责突发事件预测预警政策法规的制定及其执行等宏观管理问题。从两大体系的关系看，技術体系为管理体系提供信息与决策咨询，管理体系则决定技术体系的配置、布局、建设、运行及其运行规则等，对技术体系具有领导与指导功能。
二、突发事件预测预警体系的运行机制
突发事件预测预警体系的运行机制是指承担突发事件预测预警职能的机构与人员之间的制度化的关系模式。突发事件预测预警的机构与人员之间依据一定的运行机制发生互动，诸如两大体系之间如何互动，不同职能、不同级别的预测预警管理机构的工作如何衔接、协调、沟通、协助，信息如何共享，上级对下级如何命令、指挥、监督、指导，下级对上级如何反馈、报告，如何与社会形成互动等问题，都涉及到预测预警体系的运行机制问题。与“体系”这一相对静态的概念不同，“机制”更倾向于是一个动态概念，它反映组织与组织之间的关系和相互作用。正是在不同职能、不同级别的预测预警组织的相互作用中，政府的应急管理过程得以展开并显现出效率与效果。对于这一机制，我国《突发事件应对法》主要从六个方面作了规定。
（一）监测机制
监测是指对突发事件实施不间断的、实时的监视观测活动，以便随时掌握其发展态势。监测更多地应用于对自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件的预测预警中，是突发事件预测预警的基础。目前，突发事件的监测日益受到国际社会的重视。例如，2002年，联合国教科文组织和环境规划署召开会议，会后花费250万美元，用了大约3年时间建成了覆盖加勒比海、墨西哥湾和巴哈马地区的“加勒比海海啸预警系统”，该系统包括两个网络，即监测巨浪的海平面计量网络以及地震与气象网络。对于突发事件的监测机制，《突发事件应对法》第41条明确规定，政府及其职能部门的职责主要有五，即建立、健全、完善基础信息数据库和监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要物质设施并配备专业人员。可见，突发事件监测机制的建设是以政府为主导，而运行则是以专业人员为主导，体现了突发事件预测预警两大体系之间的互动。
（二）预警分析机制
预警分析是指在监测以及信息汇交的基础上，由有关部门或者人员对突发事件发生的可能性进行评估、会商，并作出诊断的活动。预警分析的组织者是县级以上地方政府，参加者是相关政府部门、专业技术人员、专家学者等。专业人员的参加说明预警分析带有较强的专业技术性，同样体现了突发事件预测预警两大体系之间的互动，《突发事件应对法》第40条对此有明确规定。
（三）预警报告与通报机制
预警报告与通报是指政府及其有关部门在预警分析的基础上，对认为可能发生的突发事件，向上级政府及其主管部门报告并向其他有关单位通报的活动，《突发事件应对法》第40条、第46条对此有明确的规定，从中可以看出突发事件预警报告与通报具有“集成性”，需要打破信息封锁、条块（部门）分割、地区封闭、各自为政等行政习惯或者管理体制。
