城市路权分配的困境及法治对策

时间：2021-05-13 00:04:17　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：道路资源稀缺、交通管制乏力是我国城市化进程中必须面对的现实问题，近年来一些地方出台的“禁摩限电”等交通管制政策的目的就是要解决这些问题。城市路权分配涉及众多利益主体，各主体之间存在利益冲突。路权分配在我国现行法中没有明确依据，政府作为公共利益代表者和交通管理者，要站在公民基本权利的高度对待路权，区分交通安全利益、道路通畅利益、经济社会发展利益等利益层次，综合考虑利益平衡、依法行政、人权保障等因素，在法律授权范围内遵循正当程序，依法采取措施，摆脱路权分配的困境。
　　关键词：路权分配；公共利益；正当程序
　　中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0056-06
　　随着我国城镇化的推进，城市人口不断增长，人们工作场所与生活住所之间的通勤距离不断增加，加上城市机动车保有量不断增加，城市道路正在成为越来越稀缺的资源。在这种情势下，很多地方政府加强了交通管制，采取机动车限牌或限号出行、“禁摩限电”（部分路段禁止摩托车、限制电动车通行）等政策措施。①这些措施背后的核心问题是城市路权分配陷入困境，即城市道路资源面临合法、优化配置的问题。那么，究竟谁可以在多大比例上使用城市道路？谁有权力决定城市道路资源的分配？本文从立法正义的视角，探讨解决这些问题。
　　一、现行法律框架下的城市路权配置
　　1.城市道路的所有权归属
　　我国法律并未明确规定城市道路归谁所有。有学者提出：公路的“公”是从通行权和道路使用权的性质及其配置的角度而言的，不能因为交通管理部门是公权力部门，就认为其是公路所有者；公路所有者应当是经过法律程序对公路建设进行投资的主体，其既可以是政府、国有企业，也可以是私营主体。②笔者认为，判断城市道路所有权的归属，需要先分析与此相关的三个法律问题：其一，城市道路所有权与土地所有权之间的关系问题。我国《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有，《物权法》第47条进一步规定城市道路所依附的土地归国家所有，但据此并不能直接推断出城市道路所有权与城市土地所有权的主体相同。其二，道路建设者、路政部门的道路所有权问题。我国《公路法》第8条规定了各级政府交通主管部门对不同道路的管理权限。根据《公路法》第21条、第59条、第65条以及国务院颁布的《城市道路管理条例》第11条的规定，国内外经济组织包括私人主体不仅可以投资城市公路建设，还能够分享公路收费权益。但是，这些法律规范都没有涉及公路所有权问题，也就是说，据此不能判定道路建设者、路政部门有道路所有权。其三，交通管理者的道路所有权问题。我国《道路交通安全法》第4条规定县级以上地方人民政府有制定道路交通安全管理规划并组织实施的权力，《城市道路管理条例》等法规以及一些规章对交通安全管理权的行使作了更为细致的制度设计，但相关法律规范都没有涉及城市道路所有权问题。
　　从现有法律规定来看，城市道路是基于国家所有的建设用地产生的，是城市土地的一部分。实践中，即使是私人投资公路建设，其目的也不在于取得公路所有权，而是为了获得公路收益。从法学理论上讲，道路属于“公物”中“公共用物”的范畴③，以城市土地的国家所有权为基础建构城市公共道路的相关法律关系，不仅有助于避免政府路政职能萎缩，还有利于增大国家和私人投资公路建设的可能性。因此，我国城市道路的所有权应当归属国家。
　　2.城市道路的使用权主体
　　理论上讲，道路的使用主体是社会公众，由于各地一般都有行人专用道路，故本文关于城市道路使用主体的讨论围绕机动车使用人和非机动车使用人两类群体展开。城市非机动车使用人群中，电动自行车使用者需要受到高度关注。一方面，调查显示，城市电动自行车使用者多为低收入人群，如深圳市年收入2万—6万元者占到了电动自行车使用者总人数的70%。④另一方面，目前在一些城市，电动自行车使用者的路权受到了政府交通管理部门的特别限制，其在市区内无法与机动车使用者公平地分享道路资源，由此引发了关于路权分配的利益冲突。基于这两方面考虑，下文重点围绕城市内汽车使用者与电动自行车使用者在公共道路使用上的利益冲突来讨论城市路权分配问题。
　　3.城市道路的分配权主体
　　究竟谁有权力分配城市道路？在坚持城市道路所有权归国家所有的前提下，我国《道路交通安全法》第4条规定县级以上地方各级人民政府（为了行文方便，下文概略地称政府）是道路管理人。该法第36条规定，根据道路条件和通行需要，政府可以将道路划分为机动车道、非机动车道和人行道，没有条件作此划分的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。需要注意的是，该法第37条规定政府可以在道路上划设专用车道，如城市公交车专用道、BRT（快速公交系统）专用道、HOV（多乘员车辆）专用道等，这实际上是赋予了政府设置排他性路权的权力。因此，依据我国现行法律规定，道路交通管理是政府的一项行政职权。按照行政法原理，这一权力的行使必须在法定职权范围内并遵循正当程序。
　　二、城市路权分配中的利益冲突
　　1.个人利益与公共利益的冲突
　　关于城市路权分配，理论界争议的核心问题是各地“禁摩限电”政策对电动自行车使用者实施道路使用限制是否具有正当性。根据我国《物权法》的基本原则及有关规定，所有权人对物的支配要受社会公共利益限制，因此，判断“禁摩限电”政策对非机动车使用人的路权限制是否具有正当性的关键，在于如何界定公共利益。公共利益是公法上的一个核心概念，其之所以被引入作为私法的民法，就是为了解决个人利益与社会利益的冲突问题。⑤我国《公路法》和《道路交通安全法》之所以赋予政府交通管理权，主要是基于政府作为公益代表人与执法者的身份。这就意味着，政府对公民的私权进行限制时，要特别注意相关措施是否会涉及宪法和法律所保护的公民基本权利。只有既不影响公民合法权利保护，又能有效促进社会公共利益实现，这样的措施才具有正当性。⑥由于我国还没有建立以保障和实现公民基本权利为基础的合宪性判斷机制，所以对于什么是公共利益、公共利益由谁判定等问题，很难有具体、明确的答案。理论上讲，对各种利益的承认、拒绝以及划定需要立法保护的利益范围，都应在一个确定的制度框架下进行。⑦在法学研究的历史上，功利主义、新自由主义、法律实证主义等法学流派都曾尝试对公共利益进行界定，但到目前为止，法学界对公共利益的判断标准还没有形成共识。就本文探讨的城市道路资源分配而言，电动自行车使用人与机动车使用人之间存在竞争关系，对其中任何一方路权的限制，都需要有为了社会公共利益的具体理由，否则难言正当性。

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