消除双轨制：强制隔离戒毒制度改革的应然选择
时间：2021-04-29 00:00:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]《禁毒法》从形式上统一了强制隔离戒毒措施，但是，并未实际变更双轨制并行的固有模式，在实践中呈现出执行主体分割、收戒标准不一、程序规定模糊、权力配置矛盾等现实问题。对于统一强制隔離戒毒执行主体的路径选择，学界和实务界先后提出了维持现状说、卫生行政部门统一负责说、司法行政部门统一负责说等方案。经过比较后不难发现，由司法行政部门统一承担戒毒管理职能，既有利于消除双轨制带来的现实困境，也符合司法行政机关的角色定位，是强制隔离戒毒制度改革的应然选择。
[关键词]强制隔离戒毒；禁毒法；双轨制；司法行政机关
[中图分类号]D922.14[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2017）03-0097-06
《禁毒法》从形式上重构并统一了戒毒康复体系，将原强制戒毒和劳教戒毒合并为强制隔离戒毒。但是，并未实际变更强制隔离戒毒双轨制并行的固有模式，即由公安机关和司法行政机关分段执行戒毒措施。这种模式人为地分割了完整的戒毒过程，在实践中呈现出执行主体分割、收戒标准不一、程序规定模糊、权力配置矛盾等现实问题。基于《禁毒法》“整合戒毒资源”的立法目的和现代法治政府权力配置的基本原则，消除双轨制将是强制隔离戒毒制度改革的应然选择。
一、强制隔离戒毒双轨制的历史缘起
我国戒毒措施的实践渊源较为悠久，但落实为成型的法律制度相对较晚。从法律渊源上看，1990年出台的《全国人大常委会关于禁毒的决定》最早构建了我国强制戒毒的管理体系，即公安机关主管强制戒毒，司法行政部门负责劳教戒毒的二元体制。随后我国又先后出台《强制戒毒办法》（1995）、《劳动教养戒毒工作规定》（2003）等进一步细化不同机关各自负责的戒毒工作。2008年实施的《禁毒法》本着“整合戒毒资源”的目的将两者合并为强制隔离戒毒，重构并形式上统一了两大戒毒措施，仅从“条文”上看，这一重大变革消除了原有的同一戒毒过程人为分割成两个部门分别执行的尴尬现象。
一方面，国务院于1995年颁布了《强制戒毒办法》，这是根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》第21条中有关“强制戒除毒瘾”规定而出台的一项重要行政法规。该项行政法规只有22条，全文不到2000字，关于强制戒毒的适用情形、执行机关、管理制度等规定都较为模糊。首先，关于适用对象的确定，《办法》第1-2条中规定为“吸食、注射毒品成瘾者”，并未从正面对具体适用对象作出明确规定，仅仅在第20条中列举了三类排除适用强制戒毒的情形。其次，关于执行机关的确定，《办法》在第4条中将统筹规划强制戒毒所的权限下放至省级行政单位，在实际设置问题上，由县级公安机关提出方案，报同级政府批准即可。实践中，强制戒毒所的设置与管理一度混乱，出现了医疗条件简陋、追求经济效益、虐待戒毒人员等乱象。因此，公安部随后又发布《强制戒毒所管理办法》、《关于清理整顿强制戒毒所的通知》等一系列规范性文件。最后，关于戒毒期限的设计，《办法》第6条的第1款规定为3-6个月，第2款中赋予了公安机关延长期限的权力，至多可延长至1年。国际临床技术探索和理论研究成果表明，完整的戒毒过程包括生理脱毒、心理脱毒、善后辅导三个周期，整个过程至少需要3年。《办法》关于强制戒毒周期的设计显然脱离了司法病理学的基本规律，难以实现彻底戒断毒瘾。
另一方面，由于劳教制度当时依然存续，为了方便对被采取劳动教养措施的人员开展戒毒工作，司法部于2003年出台了名为《劳动教养戒毒工作规定》的部门规章。劳教戒毒主要针对两类对象，第一类是根据《规定》第2条，被科处劳动教养同时具有吸食、注射毒品情形者。第二类是根据《关于禁毒的决定》第8条，强制戒毒后又吸食、注射毒品者。由于强制戒毒并非完整的戒毒周期，難以彻底戒断毒瘾，大多数吸毒人员在科处1年的强制戒毒期限后，会继续进入劳教戒毒场所进行戒毒。劳动教养戒毒由劳动教养委员会决定，戒毒场所由司法行政部门主管，由于劳教戒毒本质上是劳动教养，戒毒期限按照劳教制度规定。因此，对于劳教戒毒的争议的焦点主要集中于对劳教制度本身的质疑。例如，存在违反法律保留原则、处罚法定原则、比例性原则、程序中立原则、程序参与原则、司法救济局限等问题。[1]
以《强制戒毒办法》和《劳动教养戒毒工作规定》的先后出台为标志，我国强制性戒毒工作形成了“强制戒毒”和“劳教戒毒”并存的二元格局。“对于同样性质的违法对象，分别由不同的主管机关施以不同的行政处置方式，这是中国特有的“公安—司法”强制戒毒双轨制模式。”[2]这种模式人为地分割了完整的戒毒过程，孤立了不同的戒毒资源，再加之两种措施自身运行中也存在收戒对象模糊、法律监督缺失等立法缺陷。因此，我国在《禁毒法》启动制定程序伊始就高度重视这一问题的解决。2006年8月22日，第十届人大常委会第二十二次会议在审议《禁毒法（草案）》时，对原有体制并未作出实质性改变，仅将名称分别调整为“隔离戒毒”和“强制性教育矫治戒毒”。[3]随后，社会公众和业内人士就这一问题展开了激烈争论，许多常委会委员、代表、专家学者倡导“统筹整合国家戒毒资源，实行统一的强制性隔离戒毒体制”，与之针锋相对的是，部分常委会委员、地方部门认为，“现行戒毒体制已经实行多年，如何改革还需要进一步研究，目前还是维持现行的戒毒体制较为稳妥。”[4]
最终的立法成果既回应了禁毒工作实际需求，也对现有戒毒工作格局作出了妥协。一方面，在《禁毒法》第38-48条中，将强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒，并且规定了强制隔离戒毒的适用条件、决定主体、程序、期限、场所管理等主要问题。另一方面，鉴于强制隔离戒毒执行主体的变更将直接颠覆原戒毒体系，《禁毒法》采取了“务实折中”的策略，对强制隔离戒毒场所的设置与管理并未作出明确界定，只是在第41条第2款中留下了“由国务院规定”的悬念。立法者指出，这项改革还需要进一步总结实践经验，确定具体方案，有步骤地推行。因此本法……授权国务院根据本法和实际情况作出规定，比较妥当。[5]
