关于地方立法权限与立法规模控制

时间：2021-04-06 08:03:32　来源：雅意学习网本文已影响人

　　现在有一种不适当的认识，只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律规范是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，相应的本领域的问题就会迎刃而解，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区。
　　党的十九大报告明确指出：深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这对新时代地方立法提出了新的更高的要求。
　　1979年制定的地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大常委会第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。2015年修改立法法时，明确规定所有设区的市的人大及其常委会都可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。纵观地方立法已走过的不断发展壮大历程，所取得的成果可圈可点，这对于保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，具有重要意义。特别是2015年修改立法法，赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，地方立法主体进一步扩充，地方立法的数量大幅上升。与此同时，提高地方立法质量，推进科学立法、民主立法、依法立法成为做好地方立法工作的重要课题。
　　一、正确把握地方立法权限，维护法制统一
　　三十多年来地方立法逐步完善，立法的数量达到一定的规模，立法质量不断有所提高，在地方改革发展稳定等各方面发挥了重要作用。从我国法律规范体系看地方立法的性质，地方立法从属于上位法，即从属于宪法、法律和行政法规，这种从属表现在两个方面，一是地方立法不得与上位法相抵触，否则则是无效的。这方面主要是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域内的情况作具体规定的立法，通常将这类法规称为“实施性立法”。二是对一些纯属地方事务国家不会立法的事项；或者是国家专属立法权以外的事项，国家尚未立法的，地方立法可以试验性与先行性立法，为国家立法积累经验，一旦国家进行立法，地方立法与国家立法相抵触的就要修改或废止。这方面的立法通常称之为“创制性立法”。从近些年地方立法的情况看，随着社会主义法制的健全和完善，地方立法中实施性立法逐渐增多，创制性立法逐渐减少，地方立法相对于国家立法的拾遗补缺的作用更加明显。这与整个国家法治建设的进程是相适应的。地方立法的定位是非常清楚的，现在关键是提高质量。当前我国地方立法还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要，主要表现在有的地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调；有的地方性法规是“大而全”“小而全”，抄上位法的规定太多，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地方性法规缺乏地方特色，针对性不强；有的地方性法规结构不合理，用语不规范，逻辑混乱；等等。也就是说，地方立法的工作重点已经从加快立法步伐向提高立法质量转变。提高立法质量已经成为当前立法工作应当解决的重要问题。2013年2月，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”2014年10月，党的十八届四中全会明确提出：实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在四中全会决定的说明中强调：我们在立法领域面临着一些突出的问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高；等等。张德江委员长指出：要“推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”[1]。因此，对我国立法法律制度进行完善并切實贯彻实施，是提高立法质量和水平的重中之重。客观地说地方立法成绩巨大，存在的问题也比较多；方向明确，具体工作还有待完善；总体规模盘子比较大，质量还不够高；不少立法仍处在起步阶段，部门利益倾向尚有待克服。加强立法工作，提高立法质量仍是当前和今后相当长一段时间需要下大气力重视和解决的一个重大课题。
　　现阶段提高地方立法质量的一个重要方面就是正确把握地方立法权限，维护法制统一。正确把握地方立法权限这似乎是一个比较简单的问题，立法法第七十三条作出了明确规定，在地方立法中，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，以及国家专属立法权以外的事项；国家尚未立法的，地方先行制定地方性法规的事项，这些事项会随着国家法治的不断完善，这方面的立法空间将越来越小，这也应当是单一制国家体制法治推进的逻辑必然。国家立法的总目标是形成完备的法律规范体系，地方立法作为法律规范体系的重要组成部分，必须服从和服务于法律规范体系。因此，今后地方立法的事项就是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。
　　基于上述认识，地方立法的空间大体厘定，地方立法的权限也应当根据宪法、法律、行政法规的规定来把握。从地方立法实践看，对立法空间的掌握是比较准确的，立法项目的选择是比较适当的，问题是在具体立法项目的制度设计上还存在一些不同认识，有碍法制的统一，需下大力气加以解决。一是不适当地构筑体系，对法律、行政法规的规定作重复性规定，强调法规的完整性，贪大求全，形成立法的“四世同堂”“五世同堂”现象，降低了法律、行政法规相关规定的位阶，影响了法律、行政法规的权威性。对此，2015年修改立法法时，在第七十三条专门增加规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这个问题解决方向明确，实践中应着力推进。二是有的立法项目缺乏科学性、合理性和公正性，具体规定中存在部门利益倾向，不适当地对行政处罚、行政许可、行政强制作出规定，违背了法制的统一。这是地方立法长期存在的困扰地方立法质量的问题。从法律、行政法规的规定看，上位法规定应该是比较清楚的，如行政处罚法第十一条，行政许可法第十五条、第十六条，行政强制法第十条，对地方立法有关行政处罚、行政许可、行政强制的设定和规定，作出了规定，这是地方立法作出相关规定的法律依据，应当严格遵守。从立法工作实践看，相关条款的立法解释和立法者的目的解释比较明确，但一些部门对相关规定进行学理解释和文义解释，这是不妥当的。反映在有的地方性法规的规定突破了上位法的相关规定，与上位法相抵触，这方面问题在地方立法中并不是个别现象，应引起各方面高度重视。最近，全国人大常委会法工委对地方著名商标制度进行备案审查具体工作，认为有关著名商标的地方性法规缺乏立法依据，要求各地对有关著名商标制度的地方性法规予以清理，适时废止。有关著名商标的地方性法规，是地方越权立法的一个鲜活案例。根据立法法第八条规定，民事基本制度的事项属于国家专有权的立法事项，属于法律保留的范畴，除非法律作出授权，否则地方立法不能染指这些事项。民事基本制度就包括有关知识产权方面的制度，如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。在商标法律制度中，商标法确立了驰名商标保护的法律制度，这一制度是《保护工业产权巴黎公约》确定的，我国于1984年加入了该条约，并在商标法立法时将公约规定的驰名商标保护制度在国内法中予以转化。有的地方在驰名商标制度之外又创设了一种地方著名商标保护制度，这不仅违背法制的统一，也违背国内市场统一的要求。

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