行政主体概念和种类
时间：2021-04-02 08:03:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要本文在对各国行政主体理论进行初步的历史性考察基础上,对其行政主体的种类进行梳理和归纳,从而理清各国行政主体理论的现状。文中在文献的分析和综述后,结合我国的行政主体理论现状,对我国的行政主体的理论观点和现实意义作批判性的思考。
关键词行政主体 行政主体概念 行政主体种类
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-145-03
一、各国和我国台湾地区的行政主体的概念考察
(一)法国
行政主体理论发端于法国,是法国行政法学使用的法律概念,英美行政法学中不讨论这个问题。
在法国行政法中,行政主体是本身具有某种法定的行政权力,能够在行政法上享权利和负义务的主体,而主要表现为公法人,“行政人员由于执行行政职务而产生的权力、义务和责任,不归属于自己,而归属于一个法律上的中心,这个中心把不同机构中数量众多的先后时间不同的行政人员的行为统一起来,承担由于各行政人员执行职务的行为所产生的权利、义务和责任,成为行政主体。”可见,行政主体是作为一种使在空间上和时间上分别存在的行政人员和行政机构在法律上成为一个整体而存在的集合体或者说法律技术。
(二)德国
德国著名行政法学家HartmutMaurer在专著《行政法学总论》中把作为法律主体的行政主体定义为“行政主体概念的关键在于权力能力。”随后又写道,“要使行政接受法律的调整和约束,不仅需要为‘行政’设定权力义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以权力能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。”
Maurer认为,要理解行政主体,则必然绕不开何为“权利能力”。凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人,即具有权利能力。当法律将权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织,其后果是:它们自己就是权利义务主体,即法人。法人有公法人与私法人之分,同时应该区分完全权利能力和部分权利能力。部分权利能力是指某一个组织只在特定权利领域内或者只就特定的法律规范享有权利能力,而不享有一般的权利能力。完全权利能力可以认为是一般权利能力,具有完全权利能力的法人作为行政主体是无需置疑的,而在部分权利能力的情况中则必须首先查明相关权利义务是否法律的特别授权。但有学者亦认为:在公法领域内,不必过分强调完全权利能力与部分权利能力之区分,因为,无论如何,行政主体只能在法律规定之权限范围内,始能行为。德国之行政主体概念乃与Maurer之定义相吻合,即在法律授权的情况下,在行使法律授权之任务时,具有部分权利能力之组织仍可作为行政主体。
(三)我国台湾地区
我国台湾“行政程序法”第二条第二项亦使用了行政主体这个名词,并列举:(1)国家;(2)地方自治团体;(3)其它行政主体等三者为行政主体。
吴庚教授对行政主体概念做了广义与狭义的区分:狭义行政主体,指行政法上享有权利、负担义务,具有一定职权且得设置机关以便行使,并借此实现其行政上任务之组织体。广义之行政主体概念是著者所创的符合台湾行政现实的概念,“不以具有公法人地位为条件,凡公法上之独立组织体,有特定职权得设立机关或置备人员,以达成其任务者,均属之。”
另一广为引用的表述是来自林锡尧教授,“行政主体是行政法关系上,实现行政职务,且能享受权利负担义务之主体。其概念系以‘权利能力’为基础。”
从上述介绍可见,不论是法国还是德国,一般而言,行政法律关系中之权利主体,并不只限于国家一方,其他自然人、法人以及非法人团体亦包含其中。但行政法律关系中之权利主体,未必即是行政主体,行政主体是被赋予实现行政目的之人物,具有权利能力,得为行政法上权利义务归属者。
二、各国和我国台湾地区的行政主体的分类
(一)法国
法国是区分国家行政与地方行政的行政体系。按照王名扬教授的介绍,传统的法国行政法理论只承认三种行政主体:(1)作为最重要的行政主体的国家。(2)法律承认地方事务的存在而产生的地方团体作为行政主体,如大区、省、市镇和海外领地。法国的地方团体只有在作为管理自己事务的情况下作为行政主体,在作为国家行政区域时,它的法律性质是国家行政的代理人,而不是一个行政主体。(3)以公务为基础的公务法人。
让·里韦罗、让·瓦利纳在《法国行政法》中则把公法法人分为两大类:一是与领土行政区划相适应的国家、大区、省和市镇;二是与公共事业即公立公益机构的地方相适应的集团法人,也即公务法人。
可见,法国行政法学中承认的行政主体只有三类,也即国家、地方团体以及公务法人。
(二)德国
Maurer在专著《行政法学总论》中以是否具有完全的公共权利能力为标准,列举了行政主体的种类:(1)国家。(2)具有权利能力的在组织上和法律上都是独立的行政机构,如团体、公法设施和公法基金会,如州、县和乡镇。(3)具有部分权利能力的行政机构,它们是根据公法设立,没有公法人资格,但根据授权在有限范围内享有独立权利义务的组织。(4)作为特例的行政被授权人,如私法主体,司法主体不仅可以采取私法形式执行行政任务,还可以设立私法人。笔者参见台湾学者之文献,借以窥见德国行政法中主体的种类主要有以下三种:
第一,公法社团,一般而言,学者对公法社团的定义并无显著差异。在此采用Maurer之定义:公法社团为由国家高权处分所设立,具权利能力,以社员为基础所组成的公法组织,通常以高权手段,在国家的监督下履行其任务。学者归纳整理出其特征有:(1)由社员所组成;(2)具有完全权利能力;(3)执行由法律所规定的公共任务;(4)具有自治行政权;(5)必须受到国家的监督。公法社团还可以细分为以下四种:(1)区域社团:根据法律以该地区居住之自然人作为其成员。最典型者即为地方自治团体。(2)身份社团:由具备一定身份,特别是职业的隶属所组成的团体。如律师公会。(3)联合社团:是以公法人为社员进一步所组成的团体。如联合商业总会。(4)其他社团:由于立法者并不受限于必定以何种类型成立公法人,因此极有可能出现非典型的组织形式或中间产物。如德国的大学。
第二,公法财团,乃是指为履行公共墓地,由国家或其他公法财团捐助资产依公法而成立的组织体。
第三,公营造物,乃德国行政法始祖OttoMayer所创立的法律概念。其所下之定义为:公行政主体为了一个持续性的公共墓地,所掌握之物与人员的组合体。有学者归纳营造物的特征為:(1)系人与物的结合;(2)营造物无会员、社员,故无民主原则的适用;(3)营造物必须履行特定的行政任务,尤其是提供给付;(4)具有完全权利能力之营造物,才是学理上之公法人,才具备有行政主体之资格。
(三)我国台湾地区
行政主体若不以是否具公法人地位区分,则可分为三类:(1)国家及地方自治团体。(2)其他公法团体(包括有完全权利能力及部分权利能力)。(3)受托行使公权力之私人(包括自然人、法人与非法人团体)。我国台湾学者对于公法人概念的探讨,与德国可谓无甚差异,但有部分学者在参照德国理论的同时提出了自己的见解。
传统的理论均认为,公法人必定是行政主体。吴庚教授支持了这种观点,试将其定义为:“行政主体为达成公共行政上之特定目的,将人与物作功能上之结合,以制定法规作为组织之依据所设置之组织体,与公众或特定人间发生法律上之利用关系。”且在公营造物的分类上,吴庚认为在理论上的传统德国区分已无必要,而将其细分为以下五类:(1)服务性营造物:机场、港口等;(2)文教性营造物,如图书馆;(3)保育性营造物,如公立医院;(4)民俗性营造物,如孔庙;(5)营业性营造物,如公有果菜市场。这些分类不具绝对性,同一组织可能分别属于不同之营造物。
