乡镇政府土地寻租的原因剖析
时间：2021-03-21 16:01:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：本文分析了乡镇府土地寻租的原因，包括土地制度的结构性缺陷，人的利己心理，权利的垄断，监督不利等
关键词：乡镇府；土地寻租；监督
当乡镇政府掌控的土地资源可以方便的在市场上进行货币化交易时，土地寻租行为便由此产生。乡镇政府的土地寻租行为使得土地资源配置效率低下，在政府与开发商获得巨额利润的同时，公众及社会却成为最大的福利受损者。
乡镇政府作为基层政府，最直接的影响着广大农民群众的根本利益，我国在土地资源的管理上采取比较严格的土地政策，一般来说，省级以下的地方政府尤其是乡镇政府几乎是没有什么权力批准建设用地的。然而从上述土地违法案件来看，乡镇政府轻易就能把成百上千亩的土地批准出让给用地单位或个人，大大超出了土地法规定的批准权限。为什么会出现如此普遍的土地寻租现象呢？我们可以从以下几方面考虑：
1 土地制度的结构性缺陷
我国目前正处于转轨时期，当前土地管理体制的不健全正是土地寻租的根源。在我国，《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》及《农业法》等重要法律法规都对农村土地为农民集体所有作出了规定。但是，农民集体包括村民委员会、村集体经济组织、乡（镇）农民集体经济组织、村民小组。可以看出，农村土地集体所有权主体是虚位的，“谁”真正拥有土地实际上并不明晰，农民并不是真正的土地权利所有者。
在集体所有制下，正是由于农村土地所有者的缺位，农民因土地所有权主体不清，不能作为独立的市场主体就土地流转和土地使用者讨价还价。在实际操作过程中，集体土地的控制权就落到代理人的手中。乡镇土地管理者充当土地所有权的代表，代行所有权，按自我的意愿支配和经营集体土地，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权，利用手中掌握的权力及信息优势，化公为私，实现集体资产的转移。由于乡镇政府拥有巨大的土地资源配置权力，因而大量出现以政治权力与金钱交换为特征的公共权力寻租现象。农村土地制度的结构性缺陷为乡镇土地管理者的寻租行为留下了制度空间。
2 人的利己心理
当前，我国经济社会正处于全面转型时期，正处于从不成熟的市场经济向成熟的市场经济转型的过程中。转型时期各种制度的缺位、法律的漏洞，为乡镇政府及其官员的寻租行为提供了可能性，而政府的自利性更是促进了土地寻租行为的发生。按照经济学的观点，“人”首先是经济人，然后才是社会人。政府官员即政治家并不像古典经济学家所设想的那样，外在于经济活动，而是内在于经济活动的。政治家既存在着被他人当作寻租工具的可能，也存在着主动寻租的可能。政府官员作为理性的经济人（指作为经济决策的主体都充满理性的，即所追求的目标都是使自己的利益最大化），他们除了给广大民众创造经济利益，还有自身的经济利益，他们具有追求自身利益最大化的动机。
在我国，从计划经济体制向市场经济体制渐进式转化的过程中，政府官员的角色并不是单纯的“管理者”，实际上是以“参与者”和“管理者”的双重身份进入市场的，这样当涉及土地资源配置和土地利益的分配问题时，政府所制定的政策、制度首先会保护或增进政府的经济利益，这必然会影响市场中各种经济主体之间的利益分配关系。乡镇政府作为土地行政管理过程中最基层的执行者，在这种市场关系中，拥有制定制度和管理市场的权力，因此总是处于优势地位，能够获得很大的利益空间。政府通过权力增加的收益是属于“非生产性”的，根据寻租理论我们可称之为政府权力租金，其行为可称之为政府权力寻租。又由于土地管理中存在制度真空、安全真空，行政价格与实际市场价格之间存在着巨额差价，使得土地寻租成为乡镇政府财政收入的重要来源。在利益的驱使下，乡镇政府把土地作为生财的主要途径，这也能够增加乡镇政府和基层公务员可支配的资金和收入。市场经济的浪潮改变了人的社会价值观，无疑强化了寻租者的寻租动机，这也是乡镇政府土地寻租行为无法根除的重要原因。
3 权利的垄断
行政权力对经济活动的过多干预，是寻租行为赖以生存的环境和土壤。土地管理需要政府的宏观调控，但是政府运用行政权力过多地干预土地市场，必然会使市场机制的资源配置功能受到限制，为政府官员的土地寻租行为提供了机会。
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这也就是说，集体组织禁止购买国有土地，也不能将集体非农用地进入市场流通，农地转为非农地必须先进行土地变性，经过国家征用，由集体地权变为国有产权，才能用于非农建设。这实际上赋予了政府在土地征用上的绝对垄断权，政府拥有处置土地所有权的绝对权力，成为农地转为非农地的唯一仲裁者。政府通过土地征用权获取建设用地后，部分留在政府手中划拨，部分批租给二级土地市场。除了批租土地取得的收益外，“无偿划拨”的土地使用权成为乡镇政府获得一定的“划
拨权”的租值。为获取“无偿划拨”的土地，各利益集团就有了向乡镇政府贿赂的强大动力，诱使潜在的土地开发商向当地的政府官员行使贿赂。乡镇政府作为理性的经济人，也要追求自身利益最大化。开发商在寻租的过程中，被迫割舍一部分既得利益与政府官员分享。政府官员在衡量利弊后，把土地流转给能给他们带来最大化利益的集团。在寻租过程中，政府官员和開发商往往能够达成协议，寻租和腐败行为由此滋生。
另外一方面，我国严格控制耕地转为非耕地，实行严格的耕地保护政策，这就人为造成建设用地稀缺的状况：即建设用地土地的供给量小于建设用地土地的需求量。那么，获取土地使用权的个人就可以赚取超额利润。在这种超额利润的吸引下，人们就会贿赂主管土地出让的政府官员以便从他们那里获取土地的使用权。但是由于我国的土地出让方式实行旧的行政划拨和新的协议、招标双轨制，这就使得土地使用权能否获得在很大程度上取决于主要官员的个人意志。
4 监督不利
我国普遍存在各级职能部门内部、人民代表大会和纪律检查部门等监督缺位的现象，缺乏制衡的权力运用很容易导致权力的滥用和权力的商品化，从而为土地寻租提供了温床和土壤。
监督是制约土地寻租的中心环节，防止土地寻租离不开健全的监督机制。我国目前土地寻租行为的监督体系，主要是上级主管部门、监察局、人大、舆论和群众监督。上级主管部门是业务指导部门，对下级的监督并不能深入到位。同时我国目前有五级政府，形成了公共权力层层代理结构。这种多层委托代理制增大了公共权力的监督成本，降低了政府机关的运行效率。目前，我国实行的是“条块结合，以地方政府为主”的土地管理体制。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构以及同级政府意志的执行者，不可能对同级政府的违法占地行为进行有效制约。所以监察局在当地党委的领导下开展工作，很难起到有效的作用，人大监督、舆论监督和群众监督经常处于“虚监”和“弱监”的地位，很容易造成监督的盲点。政府对土地市场的管理或干预缺乏公众参与与监督。同时，中国农民人数虽多，但作为农村老百姓进行监督维护自己利益的主要渠道即信访制度，并没有发挥其应有的作用。信息不对称导致舆论监督和社会监督更是流于形式，缺乏应有的力度。同时监督成本的高额不下，使农村老百姓望而生畏，这使得他们的监督作用受到了一定程度的限制。正是由于监督机制的残缺，使许多土地寻租行为有了可乘之机。
参考文献
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