论海洋生态红线制度对中国海洋生态安全保障法律制度的发展
时间：2021-03-18 16:12:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：当前，中国在海洋保护区制度基础上进一步推出了海洋生态红线制度，希望藉此进一步完善中国海洋生态安全制度。从当前海洋生态红线立法和实践来看，海洋生态红线制度在一定程度上实现了对诸多海洋生态环境保护工具的制度统合，在安全维护的整体性以及管控标准的可执行性等方面也有所突破。然而，要真正实现“一条红线管控海洋生态边界”这一目标，海洋生态红线应进一步推动红线的法治化、强化红线管理的综合性，并在生态公正基本价值指引下完善公众参与和生态补偿等配套制度，如此，才有可能真正超越传统海洋保护区制度，成为维护海洋生态安全的基础性制度。
关键词：海洋生态安全；生态系统；海洋保护区；海洋生态红线
中图分类号：DF961.9文献标志码：A
文章编号：2096-028X（2018）04-0094-08
生态安全是国家安全的重要内容，是中国经济、社会可持续发展的重要保障。对于作为海洋大国的中国而言，维护海洋生态安全是实现国家整体环境与生态安全的重要任务之一。在众多维护海洋生态安全的政策和法律手段当中，海洋保护区一直被中国视为维护良好的海洋生态环境，推进海洋生态安全与海洋资源可持续利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保护区起，截至2016年，中国已经建立了各级海洋自然/特别保护区（海洋公园）250多个，总面积已达约12.40万平方公里。目前，中国仍在继续扩大海洋保护区的建设，按计划，到2020年，中国海洋保护区总面积将达到中国管辖海域总面积的5%。[1]然而，尽管中国海洋保护区制度和实践在不断向前推进，但中国海洋生态保护的现状仍不容乐观。随着沿海地区经济的发展，中国海岸和近海生态环境保护的压力并未得到明显缓解。国家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生态环境状况公报》统计数据显示，2017年中国沿海海域富营养化面积仍高达6万（夏）—9万（秋）多平方公里；在面积大于100平方公里的44个海湾中，近半海湾全年水质劣于第四类海水水质；典型河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等生态系统中，仅有4个处于健康状态，除此之外，14个处于亚健康状态，2个处于不健康状态①
。为进一步维护中国海洋生态安全，在海洋保护区制度基础上，中国正逐步构建海洋生态红线制度。海洋生态红线，在本质上仍是一种海洋区划管理制度。由此产生的疑问是，在已经存在海洋保护区制度的情况下，这种区划制度究竟是一种重复的制度建设，还是一种对现有海洋保护区制度的有效补充和制度创新？要实现其海洋生态安全“底线”的目标，海洋生态红线制度又还有哪些尚待完善之处？针对上述问题，笔者将从维护海洋生态安全的视角出发，对现有海洋保护区制度与实践予以分析，研究其在维护中国海洋生态安全方面的不足，进而探讨当前海洋生态红线在海洋生态安全维护方面所取得的进展，最后结合其制度目标，就海洋生态红线制度的进一步完善提出建议。
一、以海洋保护区为基础的海洋生态安全立法现状及其局限
自1925年美国建立起人类历史上第一个海洋保护区以来，海洋保护区这种海洋空间管理工具逐步在全世界推行，并被视为维护海洋生物多样性和海洋生态安全的重要和有效工具。[2]中国早在20世纪80年代末就开始了海洋保护区建设的探索与实践，如今，中国已经是世界上建立各类型海洋保护区最多的国家之一。
（一）中国海洋保护区立法发展现状
與中国多数环境与资源立法类似，在海洋保护区立法上，中国采用了先局部实践，再逐步立法的务实做法。1989年，中国建立了首批5个海洋自然保护区②。自此以后，结合海洋保护区的探索与实践，海洋保护区立法也开始逐步完善。继1994年的《中华人民共和国自然保护区条例》为中国海洋保护区建设和管理提供了初步的法律依据后，1995年国家海洋局进一步颁布《海洋自然保护区管理办法》，为海洋上的保护区建设提供了本部门的具体规章指引。此后，经第一次修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）正式将海洋自然保护区和特别保护区纳入国家立法，并由国家海洋局进行了相关的细节性配套立法，为中国海洋保护区建设、管理提供更为具体的指导和规范。根据中央层面立法，沿海地方政府也各自针对本辖区内海洋自然保护区或/和特别保护区建设、管理制定了相应的地方性法规和其他规范性文件，由此共同构成了当前中国海洋保护区的法律制度体系。就当前立法中存在的两类海洋保护区而言，其中的海洋自然保护区相当于自然保护联盟（IUCN）有关自然保护区分类中的“严格自然保护区（Strict Nature Reserve）”；[3]而海洋特别保护区，则被定性为在“保护优先、适度利用”原则指导下的海洋综合管理区③。
（二）海洋保护区在维护中国海洋生态安全方面的不足
从海洋保护区定位来看，中国海洋保护区制度可以说已是一种相当严格的生态保护制度，然而，如前所述，中国海洋生态保护的实际水平和效果却不尽如人意。[4]总结当前中国海洋保护区立法与实践可以发现，海洋生态环境系统性保护不足、保护区决策与管理体制综合性不够、管理有效性指标体系不完善等问题，是中国海洋保护区在海洋生态安全维护方面存在的主要不足之处。
1.海洋保护区网络有待完善
对于海洋这样一个开放的生态系统，构建一个由核心区、缓冲区相结合，并由生态走廊连接各个生态源地的保护区网络是保护区制度发挥效用的关键所在。[5]然而，中国现行的海洋保护区制度与实践明显存在对海洋生态保护系统性不足的问题。系统性不足首先表现为保护区的保护范围过小，且未形成有效的保护区网络。如前所述，中国当前海洋保护区建设速度之快，数量之多已经名列世界前茅，但保护区的涵盖面积却很小。250多个的海洋保护区，其总面积才12.4万平方公里；而英国南乔治亚和南桑德韦奇群岛海洋保护区这样一个单一的保护[CM（20]区面积就已达到107万平方公里，几近中国海洋保护区总面积的10倍①。海洋保护区选划范围过窄使得很多保护区在事实上成为了所谓的“生态孤岛”，基本无从发挥其生态溢出效应。
