[试论秦朝的监察制度及其对现代的启示] 秦朝监察制度
时间：2019-01-05 03:22:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要: 中国封建的监察制度是从秦朝开始确立的,秦朝的监察制度由中央监察系统、地方监察系统和言官规谏系统三部分组成,监察官员上下垂直领导、位卑权重,且朝廷非常重视监察官员的选任,这些特点和优点对当代我国监察制度的发展和完善有重要的启迪和借鉴作用。
关键词: 秦朝 监察制度 启示
中国古代监察制度起始于秦汉,发展于魏晋,日臻成熟于唐宋,高度完备于明清,随同封建制度的产生而萌发,伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生,又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史虽已兼有监察的使命,但这个时期尚未产生专职的监察机构,作为一种严格意义上的监察制度还没有建立,中国封建的监察制度是从秦朝开始正式确立的。
一、秦朝的监察制度
秦朝建立之后,随着中央集权的君主专制制度的确立,为了加强对官员的监督统治,监察制度逐渐建立起来。秦朝的监察制度主要分三大部分。
(一)中央监察系统。秦朝建立后,原先在君主左右“掌赞书而授法令”[1]的御史发展成为兼司纠察之任的监察官吏。《文献通考・职官考七・御史台》载:御史“至秦汉为纠察之任”。说明在秦代时开始设立监察制度。御史大夫是秦代的最高监察官,众御史之长,其地位在廷尉之上。御史大夫率属吏组成御史府(台),构成秦代的中央监察机关。秦御史大夫位高权重,“位上卿,银印青绶,掌副丞相”,[2]秩二千石,与主管行政的丞相和主管军事的太尉一起,并称“三公”,处于国家中枢的地位。
御史大夫作为御史府的长官,本职是“典正法度”,“举劾非法”,不仅可以代表皇帝纠弹内外百官,而且可以司察丞相非法,弹劾丞相。秦始皇规定丞相位缺,御史大夫迁其位。这就促使丞相尽力保持奉公守法,免遭御史大夫乘隙弹劾,也促使御史大夫竭力施展监察权力,纠察丞相违失。因此《通典・职官六》说:“凡为御史大夫而丞相次也,其心冀幸丞相物故,或乃阴私相毁害欲代之。”[3]
御史中丞是御史大夫的主要属丞,其禄秩虽不高(仅千石),地位却很特殊,被称为“贰大夫”。因御史大夫以辅佐丞相为第一职任,很少到府管事,故御史府的实际监察任务,就落在御史中丞头上。御史中丞处于宫廷之中,随侍皇帝左右,是皇帝的近臣,因此职高权重,不仅监察朝廷及皇室,而且负责监察百官公卿。御史中丞除了监察本职外,还主管公卿百官奏事的奏章,掌管图籍秘书等职务。
(二)地方监察系统。秦始皇在全国范围内废除分封制,设置郡县,建立了庞大的地方政府机构。为了加强对地方各级政权的监督,秦政府在地方设置监察官员,称监郡御史,也称“监”或“郡监”,或称监御史。监御史是由朝廷派往地方执行监察任务的官吏,其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察,并参与治理刑狱。但监御史并不是地方官职,也不专驻地方,而是隶属于御史府(台),受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。监察机关的垂直制,在秦朝已开始。
监御史常驻地方,除“掌监郡”外,还可以领兵作战,负责开凿水渠,以及向朝廷推荐人才,等等。秦始皇派尉屠睢进击闽越时,派郡监禄开凿灵渠。萧何随刘邦起义前,为秦沛县主吏,受监御史赏识而被荐举。刘邦初起兵据守丰邑时,秦泗川郡监御史平将兵围丰。可见,秦监御史除掌监察外,还拥有行政和军事方面的部分权力。这说明,秦代的监郡御史权力是相当大的。监御史中还有一种往返于中央和地方的差遣御史,负责察核地方狱讼及上奏文书。《淮南子・泰族训》:“赵政昼决狱而夜理书,御史冠盖接于郡县,覆稽趋留。”[4]
(三)言官规谏系统。秦还设言谏之官,当任者为给事中与谏议大夫。给事中是皇帝的近臣,对皇帝诏令或政令颇有影响。但秦时给事中不掌封驳。秦又“置谏议大夫,掌议论,无常员,多至数十人,属郎中令”。秦朝虽设言谏官吏,但无专职,均为加官,与博士官一样“皆备员弗用”。[5]
二、秦朝监察制度的特点与优点
秦朝的监察制度尚处于初创阶段,难免有一些缺陷,比如御史虽有监察之责,辅佐皇帝监察百官,但其仍负有其他各种行政事务,还不是专职的监察官员。但是秦朝开创的监察制度为后世所继承,而且,御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。
总结秦朝的监察制度,有以下几个特点和优点。
(一)监察官员直接听命于皇帝,自上而下垂直监察。地方监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权,排除同级或上级行政长官的干扰。
(二)监察官员位卑权重,以小制大。秦朝的监察官员虽然官职不高,但职权很大。特别是负责巡查地方的监察御史官职很低,一般为七品,但其属中央机构官员,代表皇帝和朝廷外出视事。监察官员“自皇太子以下,无所不纠”,且可以“风闻奏事”,凡属国家政事,无论大小均参与监察,在执行监察时可不受任何机构、官员的约束,直接对皇帝本人负责。
(三)重视监察官的选任。秦朝历任统治者都非常注重监察官的遴选,既要求监察官有刚正不阿的品质,又要求监察官有丰富的为官经验和优异的政绩,还要求监察官有较高的文化素质。并根据实绩对监察官进行考核,并采取了一些量化的方法,这样就可促使监察官尽职尽责、积极上进,减少察与不察一个样的虚监现象。
三、秦朝监察制度对当代的启示
秦朝的监察组织和监察制度系统的设计比较精细严密,监察机构在纠举不洁、惩恶扬善、澄清吏治中发挥了重要作用,也确实查处了不少贪污受贿案件。其中不少制度,对于今天我国政治体制的改革、纪律监察制度的建设,仍可供借鉴。
(一)充分发挥监察官的作用,保持监察机构和监察官的相对独立性。秦朝监察官在行使监察权力时,一般说来不仅不受同级乃至上级行政长官的干预,而且可以不受上一级监察长官的左右。监察官的相对独立性,是监察制度得以正常运行的保证。借鉴秦朝监察制度中监察官员直属中央,垂直领导的特色,我国中央书记处可以派出若干个特派员,由中央垂直领导,到地方去巡查,对地方官员进行监督,不受地方行政机关的制约,以确保监察机构和监察官的相对独立性。
(二)有较完备的组织系统和相应的职权。监察机构不仅在中央和地方都应有组织系统,而且职能设置必须严密完备。特别是对于位高权重的部门和地方的主要长官,不能出现监察空白。现在一些省市的纪委书记,在省委市委里面可能排到第四位第五位,他有可能去监督第一把手吗?中国目前最大的问题也是最困难的问题就是如何监督第一把手。
借鉴秦朝的监察制度,以及监察官员位卑权重的特色,我们也可以赋予监察官员较大的权力,他的权力可以大到对省委书记哪怕是政治局委员进行监督,直接进行限制。通过这种方式有效地监督各级单位的第一把手,是一个很重要的值得探讨的问题。
(三)必须重视监察官的选任条件和待遇。秦朝对监察官的选任非常严格,即使在当代这一点也非常重要。借鉴秦朝,我们对于监察官员的选任,一是必须强调监察官有渊博的学识;二是必须强调监察官有刚正不阿的品质;三是必须强调监察官有丰富的政治经验。
参考文献:
[1][唐]杜佑.《通典》卷二十四,职官六.岳麓出版社,1995.
[2][元]马端临.《文献通考》职官考七 御史台.浙江古籍出版社,2000.
[3][唐]杜佑.《通典》职官六.岳麓出版社,1995.
[4][汉]刘安.《淮南子》泰族训.河北人民出版社,1986.
[5][唐]房玄龄等.《晋书》职官志.中华书局,1974.
