发掘公共行政中的“公共”内涵

时间：2021-06-09 16:00:57　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：“二战”之后，公共行政研究进入了理论检讨与反思的阶段，一大批拥有战时美国联邦政府就职经历的学者成长为公共行政学术研究的主力军，并根据其实践经验而在公共行政研究中作出了新的理论发现。首先，作为许多战时政策与政治活动的实际参与者发现了公共行政是与政治不可分割的，并因此而对政治——行政二分原则产生怀疑甚至作出否定；其次，他们在认识到了公共行政的政治属性之后而对公共行政的“价值无涉”观点提出否定，要求公共行政以明确的价值追求为宗旨；最后，无论是公共行政的实践还是研究，都表现出了开放性的特征，在实践上，由于越来越多地卷入到了政治过程而更多地面向研究者开放，在研究中则与其他学科开展越来越多的互动，从而使公共行政的发展进入一个公共性与开放性同步增长的时代。
　　关键词：政治—行政；行政价值；行政生态；公共关系
　　中图分类号：B08 文献标识码：A 文章编号：1000—2731（2012）04—0093—10
　　在公共行政的发展史上，“新政”是一个转折点，美国“总统行政管理委员会”的建立不仅标志着政府广泛地介入到了社会生活的方方面面，而且也标志着公共行政的学术研究与政府的行动密切联系在了一起。也就是说，由于政府出于“新政”实施的需要而向公共行政的学术研究敞开了胸怀，改变了公共行政研究者的学术环境。我们知道，在市政研究运动初期，城市政府对公共行政研究是采取排斥和拒绝的态度的，而“新政”则使学术研究登堂入室，成为政府所倚重的科学探讨活动。在回顾公共行政研究的历史时，许多学者都指出了这一点，那就是，由于学术环境、学科认同等原因，早期的公共行政研究缺乏一种国家意识，因而，沉迷于技术与效率等管理主义的主题之中，而“新政”则把学者们吸引到了政府过程之中来，使早期以城市为对象的研究结论变得不再适用。所以，“新政”促使公共行政研究发生了明显的转型，随着研究对象从城市转向国家和政府活动，学者们发现了行政过程的更为完整的特征，并由此而对政治与行政、目的与手段、价值与事实等因素之间的关系作出了新的思考。正是由于这些新的思考，构成了对公共行政概念的新的理解——“新公共行政”的提法在这一时期的文献中也开始出现。其实，20世纪60年代末期出现的“新公共行政运动”的许多主张在“新政”以后的理论反思中已经开始得到孕育。虽然同样使用公共行政的概念，但是，研究取向上开始从对“行政”的重视而转向了对“公共”内涵的发掘。如果说对“行政”问题的重视会导向技术关注的话，那么，对“公共”（public）问题的探讨则必然会提出认识价值的要求。技术是要在边界清晰的系统中去加以研究的，而价值的问题则必须面向公众去加以确认。所以，此时的公共行政无论是在实践上还是在研究上都获得了一定的开放性，即面向公众和把公众作为思考行政问题的一个必要向度。
　　一、政治—行政二分原则受到质疑
　　市政研究时期的公共行政研究禀持着政治—行政二分的原则，一方面，是因为人们对市政研究运动涉入政治抱着怀疑的态度；另一方面，市政研究运动本身也认为只有把行政与政治分开才能真正进行科学的研究。然而，“新政”打破了公共行政研究的这一传统，罗斯福政府出于应对危机和集权的需要而采取开放的姿态欢迎公共行政的研究者直接地介入到政府的决策过程中来，特别是“总统行政管理委员会”的成立，使政府自身拥有了一批公共行政的研究专家，而且，一些专家甚至进入高级联邦机构担任职务。费斯纳（James W.Fesler）就指出，“对于那些在二战中就职于华盛顿的知名公共行政学者，我轻易就能举出30个人的名字，所以其总数必定还要多得多。”同时，作为战后第一本公共行政学的教科书——Fritz Morstein Marx主编的《The Elements of Public Administration》——之所以被公共行政学界奉为经典之一，也是因为其14位撰稿人全部具有二战期间的联邦政府经历。在经济不景气的情况下，独立于政府之外的研究活动很难获取社会上的资金资助，从而使到政府中去任职对于一些专家来说具有一定的吸引力，因而，公共行政的研究者们乐意于作出这种替代性选择。当这些公共行政的研究者独立于政府之外的时候，要求政治—行政二分既是研究的需要也是对政府的批判性意见，即希望政府不凭借着行政力量去干预政治。然而，当这些专家进入政府之后，其立场也就发生了改变，不仅抛弃了政治—行政二分的主张，反而被卷入到政策博弈的过程中，甚至表现出了参与政治斗争的积极性。所以，1933年，“新政”刚一出台，古利克便撰文对政治—行政二分展开批评，从而揭开了要求发现公共行政政治属性的序幕。到了40年代，随着社会治理实践中政治与行政关系的日益密切，也因为行政过程的进一步公开化，越来越多的学者加入到了这一行列中来，极力要证明公共行政是政治过程的一部分。
　　莱维坦（David M.Levitan）在分析公共行政研究如何处理政治—行政二分原则的问题时指出，20世纪前期的公共行政研究是对技术与手段的研究，“事实上，公共行政领域在20世纪的显著发展体现为公共政策之执行——不同于政策制定之职能——的独立学科的演化。行政研究已经变成了一种对于技术的研究，一种对于‘手段’而不是‘目的’的研究——怀特巧妙地将其总结为‘行政是一个过程’的观念。”他认为，公共行政的研究不应满足于此，因为，“对于一种政治意识形态的推行来说，行政程序以及机制远不是一种工具。行政程序和机制对于每一种政治意识形态而言，都是一个必不可少的部分——它是政府制度的一个部分。”“任何政府制度都是由它的政治和哲学原则以及出于实施它们的目的而建立起来的行政程序以及机制的总和构成的。”如果说莱维坦指出行政是政府制度的一个部分还是一种较为谨慎的表述的话，那么，考德威尔（Lynton K.Caldwell）显然要更为激进一些。根据考德威尔的看法，“公共行政……的确是政治的一个分支，因此，如果不涉及他们的政治目标、情感动机以及对他们价值的衡量，关于伟大的公共行政官员的行政理论是无法得到理解的。”同样，弗里茨·马克斯（Fritz Morstein Marx）也强调，“我们永远不能忘记，公共行政，不可避免地被拖入了政治过程，必须将它对道德指南的追寻基于它所运行其中的环境之中。”塞尔（Wallace S.Sayre）甚至说，“公共行政是主要的政治过程之一。行使裁量权力，作出价值选择，这是行政官员与官僚的一种特征与日益重要的职能，他们因此重要地参与到了政治之中。”

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