行政规范性文件后评估立法面向问题研究
时间：2021-06-08 04:01:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政规范性文件后评估是检验政府管制措施合法性和最佳性的一种有效手段，对于提高立法质量、回应社会治理需求具有重要的现实意义。对75个规范文本的分析表明，我国现行行政规范性文件后评估制度尚存在评估主体单一、评估对象宽泛、评估标准杂乱、评估方法片面、评估程序缺失以及评估效力不明等缺陷。为了进一步提升行政规范性文件的质量，保障后评估活动的有序进行，应当从外部开放式评估模式的建构入手，通过对象遴选标准、评估方法设置科学性以及评估程序可操作性的维系，避免行政规范性文件后评估陷入运动化的绝境。
关键词：行政规范性文件；后评估；程序
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2012）06-0110-005
一、引 言
依循行政学的基本原理，评估制度是指根据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况，从而得到特定信息的过程的一种制度。[1]作为一种效能检验制度，评估被广泛应用于环境保护、本科教学、公用事业等多个行政管理领域。近年来，评估作为一种监管措施凭借其程序分明、信息易于共享等优势在规范实施过程中异军突起。在西方国家，面对行政国家时代“井喷式”的行政立法及规范性文件，相关部门为了提高法律规范的质量与效用，倍加倚赖法律效果的评估制度。例如，美国总统克林顿于1993年发布12866号令，规定联邦政府制定的重要法规必须进行立法成本效益评估。要求通过对现存规章进行评估来保障规章的及时性、兼容性和有效性，以减少不必要的管制负担。
在我国，行政规章及规范性文件对行政执法活动以及人们的日常生活更具实际指导作用，因而其质量高低事关依法行政和人权保障的实现与否。在以往的行政法制实践中，事前的公众参与和专家论证被视为最重要的保障机制。近年来，行政规范性文件后评估已成为政府内部改革的重要举措。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”。2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中进一步提出，“市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失”。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出，“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。
在上述权威性文件的强力推动下，全国各地纷纷掀起了行政规范性文件后评估的风潮，重庆、西安、广州等地还专门出台了后评估的地方规章，国土资源部也率先出台了后评估的部门规章。与此同时，学界也开始关注立法及行政立法后评估的研究。不过，总体上来说，有关行政规范性文件后评估的研究还比较缺乏。为全面了解当前行政规范性文件后评估的制度概况，就有必要对行政规范性文件后评估的制度文本进行实证分析。通过北大法宝及相关政府网站进行搜索，笔者共获得75个关于行政规范性文件后评估制度的文件，对这些规范文本的实证观察构成了本文的基本任务。
二、行政规范性文件后评估的主体
行政规范性文件后评估主体，是指行政规范性文件后评估过程中的决定者、主持者，其负责制定和落实评估方案、组织和开展各项评估工作，对行政规范性文件实施效果进行评估的个人、团体或组织。评估主体的不同对评估标准和评估对象选定以及评估结果有效性均会产生相应的影响。从现行规定来看，我国行政规范性文件后评估制度中的评估主体存在四种模式，即“谁制定，谁评估”模式、“谁执行，谁评估”模式、“谁制定，谁执行，谁评估”模式以及“委托第三方评估”模式。在本文所考察的文本中，有50个明确规定了行政规范性文件后评估的主体。其中，第一种模式有30个文本，占61%；第二种模式有4个文本，占8%；第三种模式有11个文本，占23%；第四种 模式有4个文本，占8%。这些数据显示，各种模式运用的比重十分悬殊，集中反映出我国现行行政规范性文件后评估文体制度存在的两个方面的问题：
第一，评估主体模式单一，实际运行不合理。从表面上看，我国现行行政规范性文件后评估的评估模式比较丰富，但四种模式中的前三种均属于自我评估，主要以“谁制定，谁评估”为主，属于行政规范性文件制定机构的自我评估。虽然自我评估在资金供应、信息收集、结果应用等方面都有着不可替代的优势，但这种自律自为的自评自查和自我监督极易产生垄断化、形式化和运动化的严重后果，明显有悖于程序上的自然公正原则，是“自己做自己案件的法官”的典型写照，稍有操作不当就将沦为行政机关自娱自乐的游戏。从制度运作机能上看，自评模式难言合理。原因在于，行政规范性文件后评估是一项复杂而细致的工作，往往要求评估主体掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术才得以有效展开，而制定机关的工作人员往往缺乏这方面的系统培训。由此可见，这种单纯的自我评估模式不仅不能保证评估结果的客观性与公正性，甚至难以开展真正意义上的评估活动。与之相对应的是，第四种委托第三方的评估模式由于拥有相当数量的专业技术人员且身份较为中立，能够保障评估结论客观而可信。不过，稍显遗憾的是，目前仅有极小一部分的地方规定中采行了这一评估模式。
第二，公众主体地位缺失，后评估民主性难以为继。无论是制定机关的自我评估还是委托第三方进行评估，公众参与应贯穿于整个评估过程中。美国学者约翰·克莱顿·托马斯在总结公民参与促进公共管理和决策的有效性时曾指出：“1.由于公民或公民团体的参与为决策带来了更多的有效信息，这使得决策质量有望提高；2.伴随着公民参与公共决策过程，公民对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的成功执行；3.如果公民能够辅助公共服务的提供，那么，公共部门提供的服务就会更有效率和效益；4.公众参与将会增强公民对于政府行为的理解，从而会减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。”[2]然而，从行政规范性文件后评估的文本规定来看，现行制度并未重视公众作为评估主体参与评估过程，只是在相关评估方式中纳入公众意见。毋庸置疑，这种处理方式直接影响到公众参与的广度和深度，使行政规范性文件后评估的民主性大打折扣。
