政府绩效评估中“结果导向”的偏差分析及完善
时间：2021-06-07 16:02:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：在20世纪后期，随着新公共管理的兴起与发展，政府绩效管理作为政府重要的改革工具在世界各国发展起来。近年来，政府绩效评估在我国也逐渐兴起，推动了政府效能的提升。就科学管理规律而言，政府绩效的生成由人民的绩效诉求、投入、生产、结果、效果五个环节构成。然而，在“结果导向”的逻辑下，政府绩效评估的工作往往以直接“结果”作為评判政府工作好坏的依据，忽视了整个绩效评估过程的完整性与衔接性。因此，本文试从政府绩效操作性的逻辑、过程、误用及路径四个角度对政府绩效中结果导向的操作性进行分析，从而以达到警惕将理论化为实践操作时惯有的逻辑偏误的目的。
关键词：政府绩效 评估 结果导向 偏误
国家是伴随着人类的发展而产生的，随着社会的进步和前进，它逐渐形成了一个特定的公共组织也就是政府。政府在实施义务和权利的过程中具有强制性和服务性职能，其中的服务性职能也就是一般意义上的政府绩效问题。政府绩效评估作为一种管理工具，在20世纪初被引入到了公共部门的管理中。1907年纽约市政府研究所对纽约市政府进行的绩效评估是目前我们所能检索到的最早的绩效评估实践。此后，随着新公共管理运动的兴起与发展，这一管理工具开始得到了政府部门的重视与推广，并形成了一种以“结果为本”的基本导向。这一转变是对传统行政模式重视让雇员在激励制度下循规蹈矩的工作、重过程胜于结果形式的纠正，受到了西方各国普遍的认同和实践。但是在进行以结果为导向的政府绩效评估中，一些偏差也随之而出。
一、政府绩效评估中的操作性逻辑
1.理论转变为实践时的“元问题”。 在任何一个学科内，若想将理论变为行动性的工具，都需要开发一套操作性的工具和技术。而这种将理论转变为操作实践的过程往往存在着重大的信息流失和科学逻辑的偏误，这是社会科学理论转变为社会生产工具时不可避免的“元问题”。
我国当前政府的研究侧重于对政府具体部门进行体检性绩效评估，以每一项具体评估实际状况主要是“体检结果”来警示政府。在此过程中，一方面促进政府问责制度，同时也促进政府绩效不佳的诱因寻找。但是以上程序都是将绩效评估从理论到实践操作之间不存在缝隙、不存在逻辑缺失作为一个默认或者先验的前提，该前提认定政府绩效评估操作本身并不存在问题。然而，“默认前提”只是一种先验认识，并不代表它一定就是现实世界中的“真”逻辑。实际上，无论政府绩效评估理论构建得多么完善，它都存在着从理想状态转化为操作状态的操作化逻辑，这种逻辑既有规律性，也必然规律性地存在着逻辑转换中的“元”问题。
在当前的政府管理过程中，每个政府都几乎要用“结果导向”的方式对行政工作进行评价。在评价的过程中，难免会出现实际操行上的可能性，这就需要管理者在特定的时间和范围内将政府的各项工作规定出一个简化的绩效指标体系，以这个指标来判断政府工作的多少与好坏。
2.政府绩效评估中的指标筛选体系。政府绩效评估中的指标筛选体系就是指每个政府将特定时间段内政府的千万种活动简化成数量有限的绩效指标体系，并将这些指标体系赋予一定的权重，然后以这些有限的指标作为政府绩效好坏的代表。筛选者一般都要在政府行政投人、行政行为等变量中选择显性、半显性、隐性的行政现象、伴生现象、结果等，并对其进行逐层聚类，然后将其用某种属性名词概括为指标名称。在具体的评估操作中，评估者便以这些星际指标作为政府所有行政行为的代表，对它们的评价大致等同于对政府的总体绩效评价。
实际上，实践操作中以有限的指标来评估政府绩效，本质上遵循的是以“抽样样本来代表全集总体”的思路，它以抽选出来的指标体系代表政府的所有活动。就政府管理工作而言，未被筛选成为评价指标的那些活动、那些工作，也必然属于政府工作与政府责任的有机组成部分。但在日常行政管理活动中，政府却往往有意无意地将筛选出的指标所指向的政府活动当成了政府的所有活动、所有责任，轻视甚至忽略未被筛选中的那些工作和活动。在这种情况下，如果指标筛选不合理，就会产生重大的偏误，从而造成了对绩效评估中操作性逻辑的误用。
近年来，大多数的发展型国家在经济上都面临着巨大的冲击，我国也不可避免的进入了这个泥潭，在某种程度上，其低迷的原因可以归结为发展中国家盲目的引入以结果为导向的绩效管理模式，将GDP、外资引进度等指标当做是政府绩效的重点，忽视了其他方面的协同与发展，因此，这就需要政府在进行绩效管理时完整的认识到整个政府绩效生成的过程，合理使用绩效评估的操作性逻辑。
二、政府绩效的生成过程
每一个绩效的生成都由需求、投人、生产、结果到效果这五个基本环节所构成，这些环节互相依存构成一个镶嵌在管理环境之中的客观过程。
1.政府绩效的完整生成过程。首先，政府绩效生产的第一个环节是需求。而政府的这种需求则来自于人民的诉求。它是是绩效生成的第一个环节，起着激发绩效生产的作用。目前很多国家都规定了政府要首先聆听人民的声音，满足人民的需求。其次，投入。在此阶段政府需要准备好各种投人以开始进行管理和服务。要将人民的期望落到实处，政府就需要投人人力、财力、物力等资源，进行物资的分配，以做好显在的利益分配。这也就形成了绩效生成的物资准备环节。再次，绩效的生产。所谓“生产”是指政府开展各种行政活动，形成了各种工作“表现”，这是政府绩效生成的最关键环节，也是政府管理的最关键环节。在绩效的生产过程中一般存在着大量的潜绩，这往往是被“结果”导向的政府绩效评估所容易忽视的。复次，生产结果。结果也就是投入实施的政府各类流程活动的最终成果。结果阶段是广为人知的环节，它往往被政府误认为是政府绩效评估的全部，而忽视了其他环节。最后，效果。相对比直接输出的结果，它是否有效果才是更重要的。没有“效果”的政府管理，只能是政府的“独角戏”，它并不能满足人民、企业的需求。所以，“效果”也就成为了政府绩效管理的最后一个环节。
2.政府绩效生成的循环过程。作为科学管理的一部分，政府绩效的生成也存在着“戴明循环”问题，也就是说这几个环节互相依存，依次产生，缺少其中的任何一个环节都不能生成真正的绩效；其次，在一个流程结束之后，‘效果’环节展示了这一个绩效生成过程中实现人民期望的程度，在下一个绩效生成过程中，政府需要在更高层次上来满足或实现人民的期望。另外，政府绩效生成是在一个特定的环境下进行的，同样的政府绩效生成环节，在不同的环境中进行产生的绩效状况也是截然不同的，在不同的情境下会产生差异非常大的绩效。因此，这就需要政府在实际操作中要确定绩效生成的特殊管理情境，做到具体问题具体分析，形成符合自己政府本身适合的绩效评估体系，不能生搬硬套其它政府的固有做法。
