完善新疆城市社区调解人管理机制
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［提要］ 改革开放30多年来，中国社会已经进入社会转型的加速期，社会利益关系发生了重大变化，利益主体多元化，各种利益冲突与矛盾层出不穷。城市化进程加快，流动人口涌入城市，城市社区成为社会矛盾的聚集点。为此，城市社区调解的作用日益凸显，同时也对社区调解人的能力提出新的要求。
关键词：社区调解；调解人；法治
本文为新疆高校科研计划项目《新疆多元民族城市社区调解创新及法律问题研究》（XJEDU2010S41）的阶段性研究成果
中图分类号：F062.6 文献标识码：A
原标题：论完善新疆城市社区调解人管理机制
收录日期：2012年5月8日
一、社区调解人的界定与分类
（一）社区调解人的界定。调解制度成长于我国传统的“和合文化”背景下，是我国一体多元社会矛盾纠纷解决机制的重要组成部分。调解可以分为诉讼内调解和诉讼外调解两大类。具体可分为诉讼调解、仲裁调解、行政调解、律师调解、民间调解等方式。民间调解主要包括社区调解、乡镇法律服务所调解、邻里调解等方式。
社区调解属于现代民间调解的一种类型，是社区调解组织根据《中华人民共和国人民调解法》的规定依法对社区内相关民间纠纷的当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。
社区调解人是指在城市街道司法所、城市社区居民委员会调委会和城市街道调解工作室等社区调解机构中，综合运用情理法，以疏导、说服的方式从事社区调解工作的人员，属于“人民调解员”的范畴。
（二）社区调解人的分类。城市社区调解人的范围主要包括三种：城市街道司法所中的调解人、城市社区居民委员会调委会中的调解人和城市街道调解工作室中的调解人。
1、街道司法所中的调解人。根据《司法部关于进一步加强司法所建设的意见》，街道司法所设有专职的社区调解人，其主要职责有两项：一是指导居民委员会调委会；二是调解居民委员会调委会移送来的疑难纠纷，指导检查社区调解，接受并处理有关调解工作的来信来访工作。这类调解人虽然属于基层司法行政工作人员，但因为不是公务员编制，所以其主要是从事社区工作的社区调解人。
2、居民委员会调委会中的社区调解人。居民委员会调委会的社区调解人指的是该机构中的人民调解员。按照《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》的规定：人民调解员是为人公正，热心人民调解，具有法律知识和一定政策水平，经过群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会的领导下，从事人民调解工作的人员。目前，新疆各城市居委会都设有调委会，但仅少数人专门从事社区调解工作。
3、城市街道调解工作室中的调解人。2011年5月13日，乌鲁木齐市天山区法院与区司法局联合成立的乌鲁木齐市首家人民司法调解工作室正式挂牌。它代表了社区调解“专业化、规范化、社会化”的发展方向。人民调解工作室的人民调解员都经过岗前培训，素质高于一般社区调解人。随着经济社会的发展，调解工作室必然会成为新疆城市社区调解的主力军。
二、新疆城市社区调解人存在的问题
（一）人民调解员业务素质参差不齐。近年来，为构建集人民调解、行政调解和司法调解为一体的“大调解”工作格局，新疆维吾尔自治区司法行政系统动员社会各界力量，组建各类人民调解组织1.4万个，人民调解员达7.6万名，但真正具有专业性的调解组织和高素质的调解员还不多。以前很多矛盾纠纷仅凭有威望的人民调解员的几句话就解决了，而随着经济社会的发展，人民调解工作涉及面越来越广，有些调解工作具有很强的专业性和行业性，对专业知识要求很高。但现有人民调解员队伍业务素质参差不齐，缺乏各领域的专门人才，甚至有的当事人掌握的法律知识比人民调解员还多，调解起来很难让当事人信服。人民调解员的政策法律水平、法律适用能力、调解技术等方面，已难以适应社会发展。长此以往，势必影响人民调解制度的社会公信力。提高人民调解员队伍的综合素质已经成为紧迫的任务。
（二）人民调解员队伍编制比较混乱。目前，调解人的编制五花八门。司法所中的调解人是基层司法行政机构的工作人员，按规定应当有正式的行政编制，但现实中，司法所调解人也有不是行政编制，而是其他编制，如企业编制、事业单位编制，有的甚至没有任何编制；居民委员会调委会内设有专职调解人，但大多数社区调解人是兼职的，大多没有经过专门的调解培训，加上兼职从事社区调解的人民调解员，日常工作已经是多而杂，不会有更多的时间、精力来应对社区调解；调解工作室中的调解人是经过培训专事调解，或是与政府签约的调解工作室专职调解员，调解质量、效率比较高。编制混乱可能导致待遇与付出不成比例，影响人民调解员的工作积极性，进而影响调解效果，这也不利于构建促进社区调解发挥其功能的长效机制。
（三）社区调解人工作的义务性与市场经济价值观念的失衡。《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》都规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。人民调解组织的工作经费和人民调解员的补贴、表彰经费，也只有软性的规定。按现行规定，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的经费。新疆各城市受经济社会发展水平的制约，很多城市没有将人民调解经费列入财政预算。换言之，根本没有资金来支持人民调解工作，人民调解的工作经费和补贴经费难以落实。经费紧缺的现状，决定了人民调解员的劳动基本上都是义务性的。当前，市场经济价值观念的冲击以及生活保障的需要，导致越来越多的有一定文化知识和调解经验的人，不再热心于从事人民调解工作。这种状况，对城市社区人民调解组织的建设和发展是严峻的考验。
三、新疆城市社区调解人管理机制的完善
（一）探索建立专业化人民调解员队伍。2009年9月，新疆维吾尔自治区吸收离退休医学专家、法官、检察官等有专业特长的专家、学者，成立了新疆维吾尔自治区医疗纠纷人民调解委员会。该委员会成立以来，已成功调解多起医疗纠纷。2010年10月，经昌吉回族自治州、昌吉市两级政府审批，抽调律师、民警和法官成立了道路交通事故民事赔偿人民调解委员会，构建了人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的道路交通事故民事损害赔偿调解新模式。这为新疆维吾尔自治区探索建立专业化的人民调解队伍提供了成功范例。
