长江流域生态现状及公益诉讼若干问题研究
时间：2021-05-13 16:01:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：检察机关作为法律监督机关，履行检察公益诉讼职能并推进长江生态保持健康良好状态，是义不容辞的应尽之责。通过采取野外调查方式，实地考察了E市长江水道及与之关联的湖泊水系的生态，走访调查了长江生态保护的职能部门，以此为视角，厘清了长江流域生态现状和执法现状，检察机关要加大长江生态公益诉讼办案力度，形成规模化办案，完善管辖机制，才能发挥保护长江生态环境的优势作用。
关键词：检察公益诉讼 执法现状 突出问题
一、长江生态保护及生态执法现状
目前，长江生态保护和生态执法涉及部门相对较多，调查表明，长江生态保护及生态执法主要存在以下问题。
（一） 法律法规存在冲突
《国水法》及其实施细则将水资源的管理和监督工作赋予水行政主管部门即地方水务部门，按照规定，由水行政主管部门负责水资源的开发、利用、节约、保护等工作。但根据《水污染防治法》的相关规定，其中对水资源的保护（主要是污染物的防治）职责则是赋予了环境保护主管部门。二者法律效力相当，没有适用上的主从顺序，不可避免的造成两者在针对水资源保护上出现执法偏差甚至各自推诿的情况。以E市长江调研为例，针对该流域“禁养区”附近存在的非法养殖造成污水直排入江的情况，环保部门认为根据法律规定，对重要的江河、湖泊的水资源进行全面监督和管理的职责在于水务部门。而水务部门则认为对水资源排污的行为进行监管是环保部门的职责。
（二） 执法分散不够统一
具体到某一行政区域，长江流域生态管理及执法涉及水道、滩涂、洲地、防护堤等不同区域，同时又涉及水资源保护、水环境监测、水生态维护等不同领域，监管主体涵盖多个职能部门。各个职能部门未形成有效合力，难以兼顾长江流域的整体性和系统性要求。一方面根据《水污染防治法》第9条规定，将水域污染从点源到面源到防治的职责分散到多个行政主管部门，弱化了环保部门作为污染防治的主体地位作用，使其对水环境难以实现全面有效的监管，其处罚权也难以施行到位。另一方面职能部门过多，职权模糊不明，导致 “九龙治水”。
（三） 保护力度有失均衡
为摸清底数、动态监管，E市为全市湖泊进行了统一登记造册，编号管理。但在具体落实保护举措上，存在明显的“厚此薄彼”问题。如对纳入省保护名录的52个湖泊采取了树立公示牌、层层推行“湖长制”（即市级领导挂点联系、区级领导担任“湖长”、乡镇领导担任“岸线长”）、划界确权、“一湖一策”编制管理等各種保护手段，可谓是“呵护有加”“关心备至”。反观省保护名录之外的其他67个湖泊，则缺乏如此详细周密的保护措施，导致保护工作相对滞后，不利于全市湖泊保护工作上下一体、齐头并进。
（四） 补偿机制尚未建立
E市为了实现“长江大保护”的总体目标，对岸线范围内码头、砂站、民房进行整体清理拆除，为了实现“让湖泊休养生息”目标，逐步推动退垸还湖、退渔还湖、退田还湖，环梁子湖500平方公里区域全面退出一般工业，但针对上述诸多牺牲行为，目前并没有出台全面系统的生态补偿政策。再如，部分岸线范围内及关联湖泊存在围网、围栏、围汊养殖和投肥养殖等现象，但由于历史原因，这些湖泊的经营权都承包给了单位或个人，并仍处于承包期内，拆围、拆栏涉及各方利益，加之补偿机制也未建立，导致强拆阻力重重。
二、长江流域生态公益诉讼现状
E市是长江中游的吴都古市和“百湖之市”，也是正在建设中的航空物流枢纽城市，其生态状况事关E市发展大局。长江生态公益诉讼工作是E市长江生态保护的重要司法手段。但调查表明，目前长江生态公益诉讼工作尚有许多亟待研究和解决的问题。
（一）长江生态公益诉讼认识不够到位
1.党政领导认识不到位。相当数量党政领导干部对检察公益诉讼缺乏了解，存在认识误区，形成表面支持而实际不支持的局面。究其原因：一方面为了片面追求GDP，不惜以牺牲生态环境为代价，存在地方保护现象；另一方面有碍于地方政府形象和政绩考量，不愿成为被告而被曝光；同时大多公益诉讼需解决的问题是历史遗留问题及权责不明的管理难题，整改到位困难重重。
2.行政执法机关认识不到位。对于部分行政机关而言，作为检察建议的对象和公益诉讼的被告曝光在公众视野之中可能对单位形象产生负面影响，行政负责人可能面临追责。部分行政机关对检察机关办理公益诉讼案件产生抗拒心理，觉得检察机关是“找茬”，秉持不理解、不支持、不配合的态度。
3.社会公众认识不到位。目前检察机关未与社会公众形成良性互动，社会公众对公益诉讼重要性的认识不足，不少公众对检察院的认识还停留在“两反”打击职务犯罪上，未形成对公益诉讼工作的认同感。
4.检察机关内部认识不到位。个别检察机关对公益诉讼工作认识不到位，某些基层院领导对公益诉讼工作重要性、紧迫性认识得还不够深，存在畏难情绪，不愿意“破坏”与行政机关的关系，怠于监督致使工作未真正开展。
（二）长江生态公益诉讼案件相对较少
试点以来，E市检察机关共办理环境资源公益诉讼案18件，启动诉前程序12 件，提起行政公益诉讼5件，提起刑事附带民事公益诉讼1件，已判决4 件，全部支持起诉意见。其中涉及长江流域E市段公益诉讼仅4件。从办案情况来看，长江流域生态公益诉讼案件相对较少，主要原因在于案源渠道不畅：一是内部移送机制尚未建立。实践中，主要是民行部门主动到其他业务部门询问线索，相关业务部门主动移送线索较少，信息共享、工作联动机制还不健全。E市检察机关虽然建立了公诉环节公益诉讼线索审查移送机制，但在落实过程中，线索移送程序没有执行到位，个别基层院公诉部门发现线索也未梳理。二是“两法衔接”平台作用发挥不够。虽然“两法衔接”平台已经建立，但部分行政机关录入信息不及时、不全面，没有达到“无缝衔接”的要求，无法有效及时获取公益诉讼线索。三是长江流域生态环境信息掌握不够及时。检察机关与行政机关之间有效的线索移送机制和信息共享机制缺失，直接导致信息不对称，检察机关无法及时获知行政机关的执法行为。四是群众举报相对较少。群众维权意识不强，发现身边有公共利益受侵害的情况，未能及时举报。
