中央与地方税收分权的影响因素分析
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[摘要]中央与地方的税收分权包括立法权、执法权、收入归属权在中央与地方各级政府之间的分割与配置，世界各国形成地方分权型、中央集权型及程度不等的混合型税权划分模式。本文主要分析政治体制、财政体制、历史文化等诸多因素对一国或一个地区分权的影响程度。
[关键词]中央与地方；税权划分；限定因素
[中图分类号]F810.422 [文献标识码]A
[文章编号]1008—2670(2007)04—0013—03
税收分权与支出划分、转移支付同属于财政分权的范畴，一般包括立法权、执法权、收入归属权在中央与地方各级政府之间的分割与配置，其中立法权是基础性的划分标志，收入归属是最核心的划分目的。根据立法权及其从属的税权分权程度不同，世界各国的税权划分模式大致可以分为三类：地方分权型、中央集权型及程度不等的混合型。
一、税权划分的基本类型及其基本特征
综观世界各国，各个国家在进行财政分权时所遵循的模式各不相同，但出发点都是向地方政府分配某些职能，辅以财力支持，税收分权是财力收入的主要形式之一。根据税收权力的归属，各国可以划分为三种主要类型：
1、地方分权型。指中央和地方都拥有各自的税收立法权和征收管理权，分级管理，自成体系，地方政府享有相对独立的税收立法权，对中央财政的依赖性较小，往往带有彻底的收入划分特征，较少共享税。这类模式一般在幅员比较辽阔，民族成份较为复杂，经济发展不平衡，或市场经济发达，法津体系健全，政权分散程度较高的国家中出现。实行分权型的国家主要有美国、意大利等国。
2、中央集权型。指中央政府集中全部或主要税种的立法权，地方政府几乎无权选择税率和税基。税收收入方面大部分集中于中央政府，地方政府可以从辖区税收中取得收入，但不能调整税率和税基。这类模式一般适用于政体上实行单一制，政治权力相对集中，政府主导性较强，社会政治环境差异不大，经济发展相对平衡的国家。实行中央集权型的代表国家有英国、法国等。
3、集权分权混合型。这种模式综合了前两种类型的特点，根据税收管理权的性质和特点，将不同税种的各项税收管理权限全部在中央和地方间作分解，使中央和地方均享有一定的税收立法权，但中央对地方的税收立法权的具体运用上又有一定的限制性规定。这种模式的典型国家是日本。
二、限制税收分权模式的因素分析
(一)政治体制因素
税收分权的核心是利益关系，政体正是一个国家中央与地方利益关系的集中体现，所以税收分权与政体有着极其密切的关联度。
现代国家的组织结构主要有单一制和联邦制两种形态，联邦制的主要特点是国家有统一的宪法和法律，但构成联邦的各成员政府在遵循联邦宪法的前提下有自己的宪法和法律，在各自的管辖区域内行使职权。这决定了地方与联邦中央在法律意义上互不从属，各成员单位在规定范围内相互平等而独立。单一制是由若干行政区域单位和自治单位组成的单一主权国家，主要特点是全国只有一个立法机关和一个中央政府，有唯一的宪法和国际法主体；在国家内部，实行中央统一集权，地方接受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力。
联邦制是介于极端的中央集权和松散的邦联之间的中间方案，是有利于协调区域利益与整体利益、有力处理共同问题的中央权力与保留地方自治特色的结合，这决定了其倾向于分权而治。与联邦制相比较，单一制强调的是国家权力和决策的相对集中，强调全体居民对公共产品的同等享用权，各级地方政府对中央政府有着较强的依赖性，单一制的特点决定了其集权倾向。
美国是由前身为英国殖民地的独立州自发联合组成的联邦制国家。由于各州成立的时间先于联邦政府的成立，各州原有的主权在先。与行政体制相适应，美国实行比较彻底的分级预算体制。三级政府均有相对独立的税权，彼此各成体系，互不干涉。州政府的租税权源于州政府在联邦时代早就拥有其固有的权力，因此，只要这种权力不抵触联邦宪法的规定，州政府便可继续予以保留。
英国在政体上实行君主立宪制，是最为典型的中央集权型国家。这种高度集权的政体决定了税权的高度集中，中央政府集中了国家绝大部分税种，地方政府只有财产税一种税。
(二)财政体制因素
1、政府支出职能划分对税权划分的影响
一国的政府支出职能与经济发展阶段、经济发展水平有关，如果把地方政府职能分为核心职能和延伸职能，核心职能是指那些几乎当代所有国家在地方政府都负有责任的活动。这一类职能通常包括地方道路、消防、公园和游乐场所、娱乐机关文化活动和设施、垃圾回收和处理、地方法规的执行、商业执照、规划及土地使用控制、下水道，可能还包括自来水供应和卫生服务事业。延伸职能则在各国千差万别，对于学校教育、社会保障、医疗卫生等存在大量再分配和溢出效应的职责，由于包括了中央与地方多重利益，往往要在溢出效应、规模经济和范围经济、决策成本、税收公平和竞争等问题上进行权衡，政府间关系相对变得复杂。
在转型国家和发展中国家，地方政府的支出责任中大多为区域内的公共服务如市场建设、街道维护、政府的日常运转等，收入权力也仅限于较小的地方税，如牌照税、财产税等。当地方政府承担了更多的延伸职责时，通常能够得到上级政府更大的地方税权。如果地方政府承担一些重要的支出责任，比如基础教育、基本医疗保健、公用设施和交通、地区性医院和大学，地方政府被分配的财力中可能会包括一些重要的税种，如薪给税(社会保障税)、不动产税、某些销售税以及汽车使用税等。玻利维亚在1994年分权改革之后，随着核心职能和教育、卫生和地方道路的职责转移，地方共享税比例从10％提高到20％ ，并完全拥有车辆税和财产税的税权。
2、税收权力本身的特点
税权划分并不完全等同于财政分权。由于偏好的隐蔽性和实际受益的难以测度性，税收作为公共产品的对价，要与政府公共支出分权保持简单的一一对应关系是不可能的。这就需要根据税收权力自身的特点进行灵活可行的分解。对于中央与地方关系来说，税权具体包括税收立法权、税收征管权和税收收益权(或称税收入库权)。立法权往往是决定集权和分权的标志，地方分权到何程度，可以表述为四个方面：(1)由哪一级政府选择确定地方政府从中获取收入的税收；(2)由谁来确定税基；(3)由谁来设定税率；(4)由谁来管理税收。
地方政府拥有税权的多少取决于上级政府的分权程度，根据四个方面的赋权不同，地方政府提供财政自治的程度、遵守与管理的容易程度、体现的公平性与中性、所能容纳的地区间进行再分配的程度等方面有所不同。如美国的地方政府有权选择征收哪些税种、确定税基、设定税率并且对课税进行管理，为其财政自治做出了最大限度的保障。宪法对此仅
