监督职能与监督权的行使

时间：2021-04-05 20:04:10　来源：雅意学习网本文已影响人

　　在地方国家机关权力结构中，地方人大常委会的监督权起着制约其他权力滥用的作用，若设置得当，则地方权力机制就可能通过自我不断完善而形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的体制；相反，如果监督权未能得到有效行使，甚至公共权力在决策、执行、监督方面职能不分，则较容易造成各种资源重复、虚置或者出现配置盲区或者相互掣肘、相互抵消。本文试结合《监督法》来探讨我国地方人大常委会的监督职能与监督权的行使。
　　
　　一、地方人大常委会的监督职能
　　
　　地方人大常委会的监督职能源自于宪法规定。依宪法第一百零四条的规定，县级以上地方各级人大常委会的监督权由两部分内容构成：一是为确保“一府两院”正确行使职权所进行的工作监督，二是为维护国家法制统一所进行的法律监督，即有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会不适当的决议。地方组织法对宪法的上述规定有一些细化，但对地方人大常委会如何行使监督权之内容和程序都没有明确。如该法第五十二条规定，县级以上地方各级人大常委会有权组织特定问题调查委员会，但在何时、何种条件下可以组织特定问题调查委员会等均未作规定。粗线条的法律制度框架为地方人大常委会在实践中积极探索监督权行使的具体形式提供了较大空间。20多年来，地方人大创造了许多新的监督形式。1983年，辽宁省沈阳市人大常委会首开执法检查之先河；1986年，河南省平顶山市舞钢区人大常委会开始推行代表评议；1988年，述职评议在浙江省杭州市下城区人大常委会首先得以应用；在接待和处理司法案件的来信来访中，个案监督这一监督形式逐渐形成。总的来说，这些方式在地方人大常委会的监督工作中得到广泛使用，不同程序地增强了监督实效，而且也为后来全国人大常委会制定与中国国情相适应的监督法积累了有益的经验。
　　但是，相关法律的缺位也使地方人大常委会在监督工作中不时陷入困境。一方面，公权力的行使要求于法有据，由于缺乏法律的具体规定，使得在实际工作中监督权行使起来权威性不够。“被监督机关当面点头，背后摇头的有之；实施方案是一套，实施过程是另一套的有之；推推动动，不推不动的有之”。甚至有些监督工作的开展更多的是依靠常委会领导的个人威望，而不是遵循人大及其常委会集体行使职权的原则。另一方面，从公权力的本质属性来看，凡权力都有内在扩张的要求，监督权也不例外。由于缺乏法律的具体规定，不少地方在行使监督权时不规范，例如，在对司法工作进行监督时，对某些具体案件的审理进行干预，违背了国家权力既相互制约又分工协作的宗旨。
　　监督法出台前，地方人大常委会在监督职能的行使方面事实上处于一种较尴尬境地。
　　
　　二、地方人大常委会监督职能的制度化
　　
　　突出地方人大常委会的监督职能，最重要的就是将其法制化，通过法律明确规定，使监督权的运行有法可依。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。监督法明确了各级人大常委会监督工作的重点，应当遵循的基本原则，以及监督工作的形式和程序，等等。这部从1986年开始酝酿到2006年正式出台历经20年的法律，将对地方人大常委会监督权的行使产生深远的影响。
　　第一，监督工作规范化。监督法第二章至第五章明确了各级人大常委会经常性监督工作的四个方面：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；组织执法检查；进行规范性文件备案审查。第六章至第八章规定了询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等三个方面的监督职权。在监督工作的内容和程序上，该法也都作了具体规定。如在计划和预算监督方面，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加了以下内容：一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况等。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还重点审查国债余额情况，地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。二是常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审议工作报告。三是根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，这些都将使预算监督体系更为全面，更具可操作性。再如在听取和审议“一府两院”专项工作报告方面，在原来的工作中，“一府两院”撰写报告与人大常委会调查视察在时间上没有必然的顺序，不存在谁先谁后的问题，只要按要求提交常委会即可。在监督法实施后，调查视察必须提前安排，以便提出意见，交“一府两院”在专项报告中作出回应。这些规定力图使各级人大常委会的监督进一步规范化、程序化。
　　第二，监督方式系统化。监督法注重在监督工作中，多种监督方式的灵活运用。例如该法第二十七条规定，常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专委会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查；常委会也可以委托本级人大有关专委会或常委会有关工作机构组织跟踪检查。在这一过程中，既可以通过对实施监督的事项进行视察、调研、审议意见反馈、跟踪检查等形式，又可以通过听取办理隋况汇报、询问、质询、评议、征询民意等方式，增强人大监督实效。以往不少地方人大监督工作中所采用的述职评议在监督法中虽然未作规定，但这项工作的开展可以将监督法中所规定的若干监督方式进行综合运用。比如干部“述职”环节主要就是“一府两院”的负责人向常委会作专题工作报告，而启动则可能是常委会提出了询问和质询，其必须回应，常委会的“评议”环节在有些情况下也是针对问题严重者所进行的人事监督，会引动撤职或罢免程序，必要时可启用特定问题调查这一方式。
　　第三，监督机制透明化。国家权力机关的监督权，是人民当家作主、管理国家事务权利的体现，应体现人民意志，并向人民群众公开，接受人民的监督。依监督法第八条、第九条的规定，各级人大常委

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