正当程序原则对行政滥用职权的规制
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摘 要：行政滥用职权是当前行政权力运行过程中普遍存在的一种现象，在实践中的表现形式多种多样。正当程序原则是行政行为正当性之源，既能够对行政滥用职权起到事前或事中的监督作用，又能够规制行政权力的运行。为使正当程序原则能够对行政滥用职权发挥规制作用，必须将正当程序作为基本法治原则加以确立并完善相应的制度，同时应对违反正当程序原则的权力滥用行为进行问责。
关 键 词：正当程序;行政滥用职权;行政行为;问责
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）05-0081-08
收稿日期：2014-12-02
作者简介：胡峻（1969—），男，衡阳师范学院法律系教授，法学博士。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“不良行政行为的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX032。
行政滥用职权行为是行政管理领域中普遍存在的一种现象，是相关行政机关及其公务人员在法律规定范围内的一种不当行使行政权力的行为。大部分学者认为这是行政自由裁量权的滥用。如有学者认为，滥用职权即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为;[1]有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力造成显失公正的行政违法行为;[2]有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为;[3]也有学者认为，行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。[4]行政滥用职权虽然是一个法律概念，如《行政复议法》、《行政诉讼法》等都明确规定了这一概念，但其在实践中的表现是“丰富多彩”的，因为其包含的内容非常广泛，且在实践中也是难以把握的。但将行政滥用职权等同于滥用自由裁量权，显然缩小了滥用职权的范围，是对滥用职权的一种狭义的理解。从广义而言，滥用职权包括行政机关及其公务人员在法定职权范围内的所有不适当、不合理的行政行为。
虽然我国已在法律上明确规定了相对人可以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济和监督，但行政滥用职权行为在行政管理实践中仍随处可见，特别是随着党的群众路线教育实践活动的开展，通过对党风、政风的整改可以发现，大部分行政管理领域都不同程度地存在着行政滥用职权的现象，因此，采取切实可行的措施对行政滥用职权行为进行规制已是当务之急。在我国，行政复议或行政诉讼对行政滥用职权行为的管控是有限的，因为行政复议是一种事后的监督，在实践中往往受到许多客观或主观条件的限制，而我国的司法审查是一种有限的审查，因此，必须采取切实可行的措施加强对行政滥用职权的事前或事中的监控。
一、当前行政滥用职权的主要表现形式
要对行政滥用职权进行有效规制，必须准确把握行政滥用职权在实践中的具体表现形式，但由于行政管理领域的涉及面较广，因此其表现形式也是多种多样的。各国关于行政职权滥用的规定也不同，如法国行政法把权力滥用归结为三种现象：⑴行政主体行使权力的目的不是出于公共利益;⑵行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的;⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。[5]日本行政法认为裁量的滥用主要表现有三：⑴事实的误认;⑵目的的违反和动机不正;⑶违反比例原则和平等原则。[6]澳大利亚1977年《行政决定（司法审查）法》规定滥用职权的情形有：⑴行使权力时考虑不相关因素的;⑵行使权力时没有考虑相关因素的;⑶行使权力不合法定目的的;⑷行使自由裁量权系基于不道德信念的;⑸行使自由裁量权受他人的指示或命令的;⑹行使自由裁量权虽符合法律或政策，但不考虑特定案件的是非曲直的;⑺行使权力明显不合理，以致任何一个有理智的人都不会那样行使权力;⑻行使权力时反复无常的;⑼以其他方式滥用职权的。[7]
国内学者对行政滥用职权也提出了不同的观点。如有学者认为，行政滥用职权主要表现为：考虑不相关因素，不考虑相关因素，对弹性法律用语任意作扩大或缩小的解释，在法定范围、幅度内作显失公正的选择，反复无常，故意拖延。[8]有学者认为行政滥用职权表现为：行政职权不能对应承受主体的滥用状态，行政职权不能对应法律义务的滥用状态，行政职权不能对应法律权利的滥用状态，行政职权不能对应正当程序的滥用状态。[9]也有学者认为行政滥用职权表现为：不适当的目的，不相关的考虑，违反比例原则，任意无常和不合理的迟延，结果显失公正，不适当的程序。[10]
尽管国内外学者对行政滥用职权的具体表现形式提出了许多不同的看法，但其基本的表现形式大体一致，只是在部分表现形式上存有歧义。其中最主要的是将行政滥用职权与违法行政及其他不合理行政混同。如部分学者将违反法定程序与目的的行为视为行政滥用职权。也有学者将行政处罚显失公正、行政机关不履行或者拖延履行法定职责的行为也视为滥用职权等等。笔者认为，认定行政权力的运行是否是滥用职权不能仅凭学者主观上的判断来认定，而应遵循基本的标准：行政滥用职权必须是行政机关在其职权范围内的行为;行政机关的行为明显不当;行政机关所实施的行为符合行政行为的构成要件，但行政行为违背了行政权力运行的目的等。只有确定了基本标准，才能结合实践中的具体案件分析其表现形式，因此，笔者认为，其具体表现应为以下几种情形：
⒈行政职权的行使不合理性。这是指行政行为虽然不违法，但明显不符合理性，甚至一般人都能够凭其直观或感性认知就可以判断行政职权的行使不合理性。该行为往往是不符合事物的客观规律、不符合正常人的理智判断，对这种行为任何一个有正常理智的人都能够对其进行评判。英国著名行政法学者指出：行政滥用职权是行政行为不合理达到“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力”，“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点”，“如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”。[11]这种行政职权的滥用是最常见的，同时也是最容易予以甑别的，只要是凭一般的常识和常理就能够予以判断。
