论行政和解中的行政优先权行使
时间：2021-04-01 20:03:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：一般情况下，行政和解中均赋予行政主体一定的行政优先权，以维护公共利益，实现治理目标。但行政优先权的过度行使会损害行政和解的合意性，侵害行政相对人等其他主体的合法权益。因此，行政和解中的行政优先权必须在一定限度内行使。为了防止行政主体以合意之名行单方管制之实，必须对行政优先权的行使进行规制。
关 键 词：行政和解;行政优先权;行政和解协议
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）05-0092-11
收稿日期：2019-01-31
作者简介：殷守革（1985—），男，山东郓城人，山西大学法学院讲师，法学博士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系中国法学会2018年度部级法学研究课题“行政和解的规范构建”阶段性成果。项目编号：CLS（2018）D32。
经国务院批准，证监会于2015年2月17日公布了《行政和解试点实施办法》（以下简称《行政和解办法》），并于同年3月29日起施行，这是我国第一次在制定法中规定行政和解①制度。《行政和解办法》为我国在证券期货领域运用行政和解进行监管提供了法律依据，也为其他领域制定相应的法律规范以及运用行政和解进行治理提供了参照和指引。行政和解体现了行政性与合意性的双重特征。行政和解协议的行政性使其区别于民事合同，而其合意性又区别于行政行为。行政和解作为一种行政方式，以实现行政秩序和公共利益为目的，行政性是行政和解的本质要素，居于主导地位;合意性是行政和解的基本要素，居于从属地位。在行政和解中赋予行政主体一定的行政优先权能够确保公共利益的实现，但行政优先权的过度行使又将损害行政相对人的合法权益。因此，行政主体在行政和解中行使行政优先权必须在一定的限度内行使，以确保既能通过行政和解实现治理目标，也能保护行政相对人的合法权益，从而取得公共利益和私人利益的平衡。
一、行政和解中行政优先权的解析
（一）概念之争
在行政行为和行政协议中的双务协议领域，行政主体所享有的某种强制性权力，学界并无明确的定义，称谓也多有不同，[1]有学者称之为行政优益权，这意味着行政主体对行政相对人的优先权以及国家给予行政主体的优惠条件，[2]包括行政优先权和行政受益权。行政主体的这种强制性权力有时也被称为行政特权，“主要是指作为行政契约一方当事人的行政主体，在行政契约的履行中以公权力主体身份单方面享有的强制性权力，系作为契约一方当事人的行政主体单方面享有的、不同于普通契约中当事人权力义务对等关系的强制性权力。”[3]有学者认为这种强制性权力只是行政优先权，不包括行政受益权，因为“它体现行政主体与行政相对方的关系”。[4]行政优先权是行政主体对行政相对人所拥有的主导权，[5]与行政受益权所体现的关系不同，即行政优先权体现的是行政主体与行政相对人的关系，而行政受益权体现的是国家与行政主体的关系。有学者甚至将这种强制性权力称为行政主导权。[6]
（二）行政和解中行政优先权的确立
使用行政优益权或行政特权似乎占据了主流，有学者甚至认为“更多的学者选择了‘特权’这种称谓”。[7]但笔者认为，使用行政优先权这一概念更符合行政和解要表达和实现的目的，也更容易被理论界和实务界接受。特权的表述凸显了行政主体和行政相对人之间权利义务的不对等，不符合现代行政法追求的协商民主理念，并且行政优先权已是约定俗成的概念，再创造特权概念亦非必要，行政优先权已经涵盖了行政特权所要表达的强制性意涵。行政受益权体现的是国家与行政主体之间的关系，而行政和解没有体现这层关系。因此，使用行政优先权概念既符合理论要求，也符合实际。
（三）行政和解中行政优先权的界定
行政和解通过合意来实现行政目标，既体现了合意性也体现了行政性。行政主体無论采用公法制裁还是私法契约进行治理，根本目的均在于维护行政秩序和确保公共利益的实现。为了确保行政和解协议的履行，必须赋予行政主体对行政相对人一定的主导权，而这种强制性的权力即被称为行政优先权。行政主体所享有的行政优先权源于法定，至于在行政和解协议中约定的行政优先权条款，在不违背法律规范的前提下，也应当承认其效力。
⒈行政和解中行政优先权的属性。第一，行政主体单方享有。行政和解中的行政优先权与行政行为中的行政优先权一样，都由行政主体一方享有。行政主体在行政和解协议履行中拥有行政优先权，主要是因为行政和解的行政性以及公共利益等因素决定的。行政和解协议虽然需要行政相对人的同意才能成立，但行政和解作为行政行为的一种替代机制，也是作为一种行政方式而存在的，行政和解也必须像行政行为那样实现行政治理的目标，如果行政和解不能达到行政法上的治理目的，行政和解作为一种治理手段在行政法上就不会被认可。第二，行政优先权主要是一种形成权。行政和解协议是行政主体与行政相对人达成合意的结果，没有行政相对人的同意，行政和解协议不成立。一般来讲，行政和解协议的变更必须在行政主体与行政相对人协商一致时才能发生，但行政和解作为一种行政手段，目的在于实现行政秩序和公共利益，应赋予行政主体一定的行政优先权，行政主体只需要将自己的意思表示传达给行政相对人而不需要征求行政相对人的同意，行政和解法律关系就发生变动。因此，行政优先权主要体现为一种形成权。第三，行政优先权应在一定限度内行使。行政优先权是行政主体的单方意思表示，当行政主体的意思表示到达行政相对人时，行政和解协议就发生变动的效力，无须行政相对人的同意。如果没有严格的实体法和程序法控制，行政主体基于部门利益可能滥用行政优先权，损害行政相对人以及第三人等其他利害关系人的权益，因此行政主体必须在一定的限度内行使行政优先权。
