协作共治下构建我国污染企业环保内控机制
时间：2021-04-01 20:00:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：本文以探讨我国环境污染源头为起点，因政府对污染企业单纯外部监管难起实效，对污染国企治理更难上加难，为此必须重视环保领域协作共治，构建我国污染企业环保内控机制，由此引发了污染企业环保内控机制的构建具体问题与借鉴路径选择，最后，本文认为应借鉴德国公害防治代理人制度优点构建我国污染企业环保内控机制，同时通过行政指导、行政补贴等多种柔性行政措施激励环保内控机制实际运行与协作共治。
关键词：企业环保内控机制；德国公害防治代理人；协作共治
中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）08-0018-04
作者简介：黄冠华，男，汉族，广东阳江人，华南师范大学法院研究生，研究方向：宪法与行政法学。
一、问题的提出：加强抑或放松环保内控机制之构建
改革开放以来，中国虽经历了经济高速发展，但这种“高速”伴随的环境污染日益严重，主要体现在“三废”排放的总量居高不下、环境污染事故呈现波动上升趋势①、大气污染治理不力，全国性雾霾难以治理，污染企业毫无疑问是最为重要污染源之一。对于治理污染企业偷排、漏排等问题，“先染污后治理”的事后外控监管难起实效，国企治理壁垒难以跨越，由于排污国企涉及的利益链条重大复杂，难以从外部用环境公益诉讼、征收排污费等方式实质性惩戒国企，因国企性质十分特殊，政府既是这类排污大户的管理者，同时又是它们的拥有者，外控式的排污收费、罚款等难以对国企有实质性震慑作用。另外目前我国环保公益诉讼主体资格问题争议还相对大，环保公益诉讼难以启动，检察机关能否为环保公益诉讼主体难有定论。②环保公益诉讼诸多困境、国企治理壁垒难以跨越都成为了环境污染治理的外控壁垒，可见政府单纯外控规制难以解决环境污染燃眉之急。
可见在上述困境情况下，加强构建污染企业环保内控机制有其现实必要性及生态文明、可持续发展战略意义，由此引发了本文要探究的机制构建核心问题，一是何为污染企业环保内控机制？二是目前我国污染企业环保内控机制现状如何？三是能否借鉴其他先进国家污染企业环保内控机制构建经验？四是如何有效运行排污染企业内建构环保内控机制？
二、污染企业环保内控机制概念界定与区分
首先要区分“内控”、“企业内控”与“环保内控”几组概念。内控的经典定义来源于美国民间著名COSO委员会③（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）1992年发布的《内部控制-整合框架》④（Internal Control—Integrated Framework），内控是一个过程，由组织的董事会、管理阶层以及其他成员负责执行，以合理确认营运效果、财务报告可靠性以及遵循相关法律法规目标之达成。企业内控就是企业有系统的内部控制企业PDCA（Plan-Do-Check-Action计划执行检查行动）的全过程。据《内部控制-整合框架》规定，控制环境、风险评估、控制作业、资讯与沟通、监督作业是企业内控机制的五个主要组成要素（如图1所示），企业内控强调的是“整合”要素而非要素简单叠加，起初这种企业内控机制仅存在于财务审计领域，经过时代发展逐渐深入各个领域企业管理模式中。
可见企业环保内控机制实际上是美国COSO委员会创立的企业内控机制的一个特殊领域分支，即五个组成要素交集“整合”构成，针对污染企业有关防止、减少环境污染和生态破坏、保护生态环境的事项进行内部控制，这种内控的主要内容包括对环境因素风险识别评估、生产经营设备排污控制、污染作业自我监督控制等，所谓污染企业环保内控就是针对特定污染企业，以防止、减少环境污染和生态破坏、保护生态环境为目的，企业系统地内部控制企业与生态环境有关的PDCA（Plan-Do-Check-Action计划执行检查行动）的过程，其强调的同样是内控要素的“整合”而非简单叠加。
三、我国企业环保内控机制现状与不足
一是目前我国企业环保内控机制构建缺乏专门法律依据。我国新修《环境环保法》第六条第三款仅规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”规定企业环保内控机制构建的专门性法律法规几乎处于空白地带。二是多数企业重视“内控”却不重视“环保内控”。虽然国有企业多数设立了完善的企业内控机制，但这些内控机制目的也不包含环保治理目的，其重视的仅仅是规避企业资金风险与实现产值目标。三是目前企业环保内控机制覆盖范围小且分布不均。
针对上述现状诸多不足，有无其他国家先进经验值得借鉴呢？纵观各国污染企业环保内控机制构建经验，笔者认为德国行政法中的公害防治代理人制度⑤最值得借鉴学习，其本质是一种公法义务转移与协作共治结合的企业环保内控机制，选取德国行政法的公害防治代理人制度原因之一是其逻辑严密的机能特点与实践可行机制优势。
四、德国公害防治代理人制度机能特点与机制优势
德国公害防治代理人制度（Beauftragte）实际上来自德国颁布的《联邦污染防治法》⑥第52a条、53条、54、55条规定，需要配备特定许可设施的经营者-如工厂、电站等-有义务指定一个或数个公害防治代理人，负责执行本企业内部的与公害防治利益有关的法定任务⑦。可见公害防治代理人制度是德国环境公法义务延伸，也是德国私人协作共治形式之一，但公害防治代理人（Beauftragte）不同于德国法中的被授权人（Beliehene），其不具备行政主体资格；不同与行政协助人（Verwaltungshelfer），其可以独立完成公法任务；也不同与服务于国家的私人（Indienstnahme）⑧，其带有公法特殊转移义务（Inpflichtnahme oder Indienstnahme），旨在构建企业内部环境保护，也是德国环保领域协作共治具体操作方法之一，该制度有以下法理特点与机制优势。
