公告送达的实践困惑和制度完善
时间：2021-03-31 20:04:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 民事诉讼中，公告送达是在受送达人下落不明或用其他方式无法送达的情况下对受送达人采取的一种送达方式。为保护受送达人的权利，公告送达应当严格适用。但实践中公告送达的适用存在一些问题，因而有必要对公告送达进行完善。
关键词 公告送达 民事诉讼 缺席判决
作者简介：高阳，杭州市萧山区人民法院，助理审判员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.137
民事诉讼的公告送达，是指人民法院将待送达法律诉讼文书的内容通过公开公告的方式向受送达人告知，经过一定期间后即推定为受送达人已知悉的送达方式。公告送达是送达的最后一道保障，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。公告送达制度的设立缘由，在于无法直接或间接告知受送达人诉讼信息时，审判程序能顺利进行，保障当事人特别是原告及时获取裁判结果的权利。
随着我国经济高速地发展以及社会快速地流动，公民长期外出、去向不明的情况越来越不罕见，民事诉讼中送达问题渐渐凸显，本应是兜底送达方式的公告送达，愈来愈多地成为法官赖以选择的送达方式，公告送达的使用日趋频繁。以杭州市萧山区人民法院为例，2009至2016年，民事一审收案共十三万五千余件，其中10%采用了公告送达。一半的民事一审案件适用普通程序的原因，在于适用了公告送达。
在公告送达的案件当中，绝大部分在审理过程中只公告了一次，但仍有3%多的案件公告了两次甚至以上。
在2009至2016年期间内适用公告送达在100件以上的案由中，适用比例最高的是信用卡纠纷，40%多的该类案件需要公告送达。此外，追偿权纠纷和民间借贷纠纷这三种主要针对借款合同的案由，适用公告送达的比例也相当高，均在20%以上。
一、实践困惑
民事诉讼的送达与当事人的诉讼权利密切相关。送达的目的在于告知受送达人法律文书内容，以此让受送达人的抗辩、上诉等诉讼参与权利不至于落空。公告送达是一种送达的方式，其送达结果应当尽量实现使受送达人知晓诉讼内容这一目的。
但是与其他送达方式不同，公告送达的效力只是一种推定，即公告发出一段时间后，法律文书推定已送达，而不考虑受送达人实际上是否已知悉。受送达人若对公告所送达的法律文书毫不知情，就无法参加诉讼。受送达人的缺位必然导致当事人之间的失衡，在缺乏抗辩的情况下，法院仅根据原告提供的证据及其一面之词作出的判决，极易对受送达人做出不利判决，导致判决不公。如萧山法院在2009-2015年中，曾适用公告送达的民事一审案件，因被告缺席而导致上诉率低于整体的民事一审，但是改判发回率远远高于所有民事一审案件。
若受送达人在案件后续被强制执行时才得知判决的存在，只要判决实体稍许存在偏差，极易引起其申诉、信访。为保护受送达人的权利，公告送达应当严格适用。然而由于法律和司法解释对公告送达的规定过于粗略，实践中公告送达的适用和使用存在着较大误区，导致公告送达仅仅是为满足法律程序的要求，而不考虑受送达人是否足以知悉。
（一）公告适用过于草率
公告送达的适用条件是因“下落不明”或“其他方式无法送达”。依照《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第二十六条的规定，下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。鉴于当前公告案件的数量，法院没有精力对拟适用公告送达的受送达人是否确实下落不明进行调查，事实上法院也难核实。
在司法实践中，一些法院的习惯做法是在受送达人户籍所在村或社区的基层组织出具长期外出去向不明的证明后，才能以下落不明作为适用公告送达的理由。但是受送达人未在户籍所在地居住，并不必然就下落不明。况且在村居撤并的背景下村居的规模往往很大，基层组织工作人员不清楚某个村民或居民去向的情况并不罕见，尤其是城市地区的基层组织，工作人员普遍不认识当地居民。部分基层组织因害怕承担责任等原因，以不具有相应义务为由，不愿意向法院提供这一证明，少数基层组织负责人甚至因与受送达人关系密切或曾在法院“吃过亏”，不愿意配合法院工作。
“其他方式无法送达的”，法理上一般认为应当指穷尽直接送达或留置送达、邮寄送达仍无法有效送达的情形。遍历所有其他送达方式将消耗法院送达人员相当多的时间。在案件数量激增的当下，不少法院的送达人员的在编人数并未同步增加，送达人员不堪重负，没有足够精力认真对待每一个案件的送达，实践中不少案件在一次上门送达未成功，电话也无法联系上的情况下，送达人员就认定受送达人用“其他方式无法送达”。部分送达人员以应付完成手头的送达任务为目的，没有尽心尽责，对当事人的诉讼权利漠不关心，认为只要尝试通知过就算完成任务，通知不上就径直公告。事实上，受送达人因为探亲、出差、旅游等原因外出不在家的情形很正常，仅仅一次直接送达或邮寄送达无果就认定受送达人用“其他方式无法送达”是很草率的。
（二）公告知晓范围狭窄
在民事诉讼实践中，极少有受送达人通过公告送达知晓诉讼相关信息，受送达人通过公告得知相关信息而到庭应诉的情况极其罕见。绝大多数公告送达流于形式，无法做到有效送达。公告在某一種意义上是一种广告，正确地选择媒介，对实现送达的目的极为重要。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》规定公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。但是这两种方式在实务中都存在明显的异化，都难以实现告知受送达人的目的。
法官或送达人员决定张贴或刊登公告的目的，不少只是为履行一下法定程序，不指望或根本没想过受送达人能看到公告。法院不是生活娱乐场所，公众不会主动前往法院，公告张贴在法院公告栏，公众无从留意，即便到法院办事，也不会有闲心留意公告栏。况且法院的公告栏面积有限，张贴的公告往往未到公告期满就已经被新的公告覆盖。在受送达人原住所地张贴公告比在法院公告栏张贴的实际效果稍好，受送达人在原住所地生活过，在当地的熟人多。按照一般习惯，被起诉是一件大事，受送达人有很大的概率能通过亲戚朋友的转告从而知晓公告。但是囿于人力，法院很少会主动前往受送达人原住所地张帖公告，而只是将公告邮寄至住所地所属的基层组织、基层政府或公安派出所，至于这些单位是否确实张贴了公告，法院往往在所不问，大多数单位都对法院邮寄的公告置之不理。
