滞后与超越：中国地方政治发展总体观

时间：2021-03-31 12:05:48　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】近30年来，中国政治建设总体有了很大发展，但依然存在诸多问题，其中地方政治发展与体制改革水平明显滞后，而且很不平衡，是一个非常突出的问题。通常地方一般不涉及重要的战略和宏观调控问题，其体制改革理应具有相对于中央的优势和便利。国家民主和法制建设整体水平还不高，中央对地方政府职能转变工作要求不够具体，部分地方主政者不恰当地利用了党的领导地位，“官本位”传统，是形成这种局面的重要原因。应当通过进一步调整经济发展与政治发展相互促进，在服务型政府建设中推动民主与民生的相互促进，在体制改革过程中注意中央推动与地方自觉相结合，党与政相结合，强化民主与简约治理相结合，以带动今后一段时间地方政治发展水平的较快提高。
　　【关键词】地方政治；政治发展；政府职能转变；党政关系；民生；官本位
　　问题的提出
　　近30年来，中国民主政治建设总体有了很大的进展，政治体系的总格局趋向合理，政治生活也愈加活跃。在这个背景下，中国地方和基层政治建设也取得了较快发展。很多地方，特别是东部沿海地区的一些地方党政机关，积极主动地探讨各种各样的政治与行政改革方法。这主要包括：地方各级政府与公民互动的模式日趋多样化，公民的意见表达渠道愈益便捷；在涉及公民直接利益的相关决策过程中，地方政府越来越多地开始通过座谈会、听证会等方式，直接听取意见；普遍建立了专家咨询制度，决策科学化水平稳步提高；工作机制发生了重大的变化，特别是发达地区的省市两级政府，在电子化程度、办事程序建设等方面进步颇大，经济服务中心、市民服务中心等已普遍化；政府的服务意识、公关意识明显增强，机关精神面貌和公务员工作作风有了不同程度的改善；第三部门的数量增加很快。在被外界评价不高的体制改革层面，也有一些可贵探索。仅在东南地区就有“省直管县财政”、“民主民生”工程、“两票制”、“公推直选”、“民主恳谈会”等多种尝试，在不发达地区也有诸如“一章分五瓣”之类的简单实用的改革摸索。把中国民主建设水平看得过高，认为“中国特色的民主模式已经形成”，不太适宜；对中国民主建设一概否定的态度，也不是实事求是的态度。事实上，中国特色的民主模式正在形成，或者说正处在政治民主化改革稳步进展，“民主因素聚集期”的观点① ，则比较接近于事实。这样的分析也适用于估价地方政治发展的实际状况。
　　注：① 参见周光辉等的论文《政治民主化：当代中国的实践和经验》（载《天津社会科学》2010 年第1期）和他在2009 年武汉大学“中国式民主国际学术研讨会”上的发言
　　但是，从整体而言，中国民主政治发展依然存在诸多问题，其中非常突出、值得注意的现象就是地方政治发展程度明显低于中央层面，甚至也不如基层自治工作活跃，并且很不平衡。通常，省以下地方政权不直接涉及国内国际战略性问题，也没有宏观调控任务，所负责的大多是招商引资、市场监管工作和社会管理、公共服务工作。这就决定了地方在政治发展方面具有相对于中央的开放性和便利性优势，理应更易于实现公开、透明和改革、创新，尤其是市、县、乡、镇政权与群众直接接触，直接体验民情民意，应当比省、自治区、直辖市等广域型政权做得更为灵活。从其他国家的情况看，也大多是地方政府的民主化、开放性、非党派性的程度，要比中央或联邦政府的程度高一些。
　　为什么目前中国会出现地方政治发展程度滞后于中央的情况？如何理性认识这一客观政治现象？实现地方政治发展对旧思路的“超越”需要破解哪些难题？这些都是当前中国政治发展研究的重要方面。
　　地方政治发展滞后的主要表现
　　第一，地方政府职能转变不到位。
　　政治体制改革不应超前，但也不应过于滞后经济体制改革。到世纪之交，中国的经济发展水平已经较为可观，相关机制建设的水平已与过去不可同日而语。社会整体进入小康，以加入WTO 为标志的对外开放达到很高水平，企业转制大体完成，政府经济管理部门的裁撤和运作方式转变基本到位，但是对应的政治变化并不基本同步。这个问题集中到一点，就是在政府职能转变方面，中央到位的程度高于地方。多数地方在履行经济职能方面尽可能“超前于”中央，在履行政治和社会职能方面尽可能拖在中央的后面，行动上慢半拍，比如在加快公共服务体系建设、机构改革和编制控制等方面，都不能说是很积极的。这固然有争取时间“先把蛋糕做大”和争取地方利益等可以理解的方面，但也有与中央“捉迷藏”和眼光局限、对现代政治不甚理解的成分，无论如何不是正面因素。很多地方公务员还是习惯于直接管理和微观管理，习惯于使用行政手段；还总是希望多管理一些事情，希望中央多放一点权；涉及政府改革问题，还是考虑体制和机构问题比较多，考虑职能和过程的问题比较少。这必然会导致地方政府难以适应已经拉开大幕的中国社会历史性转型的需要。
　　第二，滞后于中央的民主和法制建设水平。
　　目前，地方政务活动的民主化和法制化程度低于中央。这一点突出表现在这样几个方面。一是“党政关系”规范化的程度不理想，一些地方“一把手崇拜”现象严重，书记几乎拥有直接指挥一切的权力，政府首长的地位总体偏弱，而且其具体情形随地区差别较大。“一把手”权力过于集中，既不合理，也不符合法律和党章，容易出问题，程维高现象就是典型案例。坦率地说，在一部分地方，“一把手”与包括政府首长的领导班子其他成员的势差大到了不可理喻的程度，很不成体统。二是书记兼人大主任，但主要精力不在“两会”，工作重点不在意见综合，而是在施政。书记直接处理、答复行政事务、经济事务和财税事项，高频率与外商面谈项目，是不甚合适的，表面上是“党政不分”，实质上是“以政代党”。三是在国家层面上，在多次修宪和修订刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等一系列法律法规的基础上，废除了多项不合乎民主精神的法律和法规，但地方法制建设仍存在较多问题。除个别省份，地方立法工作缺乏对民意的重视，立法质量和依法施政的水平不高，执法不到位、执法过度、执法不公现象并存。四是地方人大常委会主要组成人员是“铁打的营盘流水的兵”，难免有临时思想，对议题的讨论不算充分，反对票、弃权票比例比全国人大常委会还低。部分地方党代会、人代会在落实差额选举、选民或代表提名制度和选务工作安排方面，还存在一些操作性问题，有些环节甚至比此前有所退步。

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