论农地流转改革背景下土地发展权的权利归属

时间：2021-03-22 16:09:58　来源：雅意学习网本文已影响人

　　内容摘要：土地发展权的归属是伴随着农地流转改革需要明确的前提性命题，农地发展权的权利设置需从集体所有权的发展走向中找到在未来整个地权结构中的定位。文章认为应将发展权设置在国家独占的土地所有权之下，区分财产性发展利益和资源性发展利益，并从发展权的价值形成、本土性、实践运行、实现效果等方面论证发展利益的归属，同时对其在国家和农民之间做出合理分配。
　　关键词：土地流转国有化土地发展权
　　土地发展权是农地流转改革需要明确的前提性命题
　　党中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出要“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”，同时指出改革中要“允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”。与此同时，实践中也存在包括宅基地在内的农地流转诸多的正反争论。不过，在中国城乡土地二元结构所长期凝聚形成的路径依赖和体制锁定影响下，对于土地流转改革设计中诸如“补交土地出让金后允许上市”、“补交土地出让收入获得小产权房的转正”等折射出来的国家对于征地体系的保留和维护的实质均佐证了一个核心问题：政府要确保垄断土地一级市场形成的超额增值利益或者“暗税”。在不动摇和触碰这一实质利益“红线”的前提下，目前的诸多制度探索都属于可以为国家立法所容忍的变通行为。本文认为，在推动土地流转改革的制度变迁之路上，允许制度设计的探索性和过渡性尝试。但是，从破解我国土地二元格局的应然改革方向看，目前提出的改革步骤和方法至少在地权运行的所有制基础上仍然是孱弱的。反思中国土地改革的理论与实践发展张力，核心问题在于打破土地二元权利安排以及统一权利产生的土地利益分享问题，土地流转的改革实际上就是为适应新的社会发展需要，重新配置确立土地分配的利益格局。因此，伴随着打破土地二元结构所形成的发展权的归属问题，是农地流转改革无法回避的一个前提性问题。
　　农地发展权的地权基础是集体所有权的走向
　　作为镶嵌在整个土地权利体系中的土地发展权，首先需要从集体所有制和集体所有权的发展走向中找到是在未来整个地权结构中的定位，这是土地发展权在权属设置中的前提性基础。目前学界对我国集体土地所有权的终极走向，概括起来主要有“做实”和“做虚”两种观点：前者认为应当通过做实集体土地所有权来回复集体土地的私权属性；后者认为应当通过“做虚所有权、做实利用权”的方式构造农村地权，并渐进实现农村土地的国家独占。本文认为，对于试图通过做实集体所有权来还原集体土地私权属性的认识，除了客观上存在的集体所有权“被虚化”的基本事实外，表面看言之成理，在理论层面还忽视了三个前提事实：
　　（一）权利价值前提：土地是资源还是财产
　　土地资源有限性、不可替代性、不可移动性的特征，导致土地利用存在鲜明的互竞性和“排挤效应”，且不同利用方式下的土地利益千差万别且“此消彼长”，土地利用矛盾的激烈性，需要国家进行一定程度的统筹干预；土地资源价值的整体性和社会性，直接影响着一个社会的基本结构和秩序的安排，这决定了有必要站在社会整体利益角度，将土地的剩余价值控制权信托给政府，来代表人民统筹解决土地利用中效率与公平价值矛盾问题；土地资源具有深厚的历史传承性，承载着强烈的土地文化和伦理。“每一世代都从前代人手中以信托的方式继承自然和文化遗产，然后再为未来世代的信托利益而持有这项遗产”（爱蒂丝·布朗·魏伊丝，2000）。土地的历史传承价值在历史长河中不断流淌，暗示着不能在代内人间进行纯粹的”私权分割”；土地具有伦理性和生态性。伴随着人地矛盾的凸显，土地的资源属性逐渐彰显，土地资源时代已经来临，在一定意义上，土地首先是一种资源，其次才能被看做一种财产。土地利用所蕴含的巨大利益是社会不敢轻易将这种资源型财产放置于任何个人。我们争论土地所有权的最终归属，从土地伦理角度，最终落实到“土地到底是一种资源还是一种财产”以及“土地在多大程度上是一种资源还是一种财产”的认识和思考上。土地伦理“担负着规范土地开发利用行为、稳定土地经济政治和生态秩序、引导土地习俗等功能”（李金庆，2010），承载着人地和谐、生态平衡的基础意义和扩展整个社会共同体边界的根本意义。土地的法律规制，应当改变过去只注重土地经济利益，而忽视土地生态利益，只注重财产属性和忽视资源属性和社会属性的片面观，实现土地利益关系调整中的均衡性，促进土地法的“生态化”发展。土地利用产生的社会性问题和种种制度纠葛，从产权角度根源来自于土地产权的模糊性，这种权利的模糊性反射出土地所有权的公共性、社会性、伦理性和生态性意义和要求，这意义决定了土地所有权的实施资格、不是任何主体能够单个承受的实施成本，“当一项物品的属性难以从产权上了进行一定程度的界定时，其公共产权特性就要求政府体制出面了”（罗必良，2000）。
　　（二）历史与逻辑前提：集体所有权的权利源与流
　　从权利源看，我们试图用做实集体所有权方法来拯救集体所有权虚化的努力是在假定它是或者应当是一个私权的前提下进行的。但是集体产权的演变从来不是以一个真正的私权面目出现的，土地的集体化是一个政治逻辑和经济逻辑混合的社会运动。集体所有权对于中国地权发展的作用，既包含着集体主义和社会主义的政治伦理和共同富裕的政治理想、符合特定时期促进农民土地利益发展的实际需要，也明显充斥着农业工业发展不均衡的战略安排和乡村行政控制权的反所有权特征，带有乡村治理和国家控制权实现抓手的功能。在家庭承包制改革后的今天，集体所有权的剩余价值仍然被国家实质掌控。集体所有权事实上的“性质模糊、主体虚位、权能残缺”并不是国家治理上的无意失误而是刻意为之。集体所有权已经长期处于公权化运作状态，并已近似于一个改革不彻底的国家所有权。
　　从权利流看，审视我国地权发展的历程，60年来农地变迁之路就是一个所有权、经营权和收益权分解和细化的过程，实际上折射出一套不断“做实”使用权和“做虚”所有权的产权改革之路，其实质是一个不断弱化所有权而土地承包权的广度扩展和长度延长的过程（邓大才，2001）。我国土地制度未来的发展走向也必将是不断做实土地使用权的强度和长度的改革之路。土地权利是一个权利蛋糕，做实所有权意味着压缩了使用权的权利内容和制度发展空间。而从这个角度，做实集体所有权是一种制度的逆势安排。

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