“涨价归公”正义
时间：2021-03-22 04:03:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：“涨价归公”是孙中山先生提出来解决中国近代土地问题的思路，对近代中国土地税收制度改革产生了直接的影响。在今日中国关于城市土地升值分配问题的争论中，“涨价归公”也一再被提出来。然而，当前中国土地征收制度和房产税制度不仅不符合“涨价归公”本义，反而导致了对“涨价归公”思想的种种误解和扭曲。“涨价归公”本质上是一种资产增值分配价值取向，并且以尊重土地私人产权和土地市场机制为前提，其相应的土地增值税和土地原价税制度对今日中国扭转土地财政困局亦有借鉴意义。
关键词：涨价归公；房产税；土地征收；城市化；孙中山
中图分类号：F092.6 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2011）06-0026-05
“涨价归公”是孙中山先生民生主义的重要内容，是其解决中国近代土地问题的基本主张和思路之一。这一思想对中国的土地制度安排和城市化发展产生了深远的影响。这不仅是由于“涨价归公”打破了传统中国一贯采取的按照土地面积和单位产量的简单计税方式，更由于这一思想实际上因应了中国近代社会最基本的经济特征，即城市化的发展要求。从清末开始，每一次城市化浪潮都推高城市土地价格，城市土地升值以及农地转化为城市用地升值的分配问题就凸显出来。“涨价归公”作为解决土地地租分配的方案之一也就被一次次提出。今日中国的土地升值分配的制度安排，尤其是房产税和土地征用补偿制度，也与“涨价归公”有联系。然而有些制度在执行过程中却充满了乱象，引致了一定的社会问题，这就不免让一些学者对“涨价归公”产生了怀疑和批判。有鉴于此，本文试图通过回顾“涨价归公”思想及与此相应的地价税制度的演变过程，更深入地认识“涨价归公”的内涵，厘清“涨价归公”的本义，进而反思和审视今日中国的房产税和土地征用补偿制度，并对当前“涨价归公”的一些误解做出回应。
一、“涨价归公”思想及其制度化演变
（一）“涨价归公”思想的形成及其体系
孙中山先生在追求近代中国问题解决过程中，提出了平均地权的主张，认为“欲求生产分配之平均，亦必先将土地收回公有”，“原夫土地公有，实为精确不磨之论。人类发生以前，土地已自然存在，人类消灭以后，土地必长此存留。可见土地实为社会所有”。[1](P514) 对如何实现平均地权，孙中山先生提出将“涨价归公”作为实现平均地权的渐进路径。他认为“土地价值之增加，咸知受社会进化之影响，试问社会之进化，果彼地主之力乎？若非地主之力，则随社会及增加之地价，又岂应为地主所享有乎?可知将来增加之地价，应归社会公有”，[1](P522) “当改良社会经济组织，核定天下地价，其现有之地价仍属原主，所有革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”，[2](P297) 国家可以通过涨价部分归公将绝大部分地租收归国有，只保留少部分地租在地主手上，达到事实上的公有。值得注意的是，“涨价归公”事实上是孙中山先生放弃了共产主义式赎买和强制分配方式，尊重土地私有产权的选择。孙中山先生一再强调“涨价归公”与共产主义的区别：“我们所主张的共产，是共将来，不是共现在。这种将来的共产，是很公道的办法，以前有了产业的人决不至吃亏；和欧美所谓收归国有，把人民已有了的产业都抢去政府里头，是大不相同”。[3](P390)
后来，孙中山先生受到了德国土地改革家达马熙克和单·威廉的影响，了解到土地增值税制度。土地增值税和地价税制度是孙中山先生在思考国家制度构建的过程中借鉴西方经济思想基础上提出来的，是实现“涨价归公”和平均地权目标的国家制度安排。土地增值税和地价税制度与“涨价归公”思想相一致，“涨价归公”思想就包括了土地原价税和土地增值税的制度安排。
孙中山先生的地价税方案虽然明显受到了西方制度和思想的影响，但同时也形成了自己独特的体系。首先，孙中山构想地价税应该作为地方税，“用以经营地方人民之事业，及应育幼、养老、济贫、救灾、卫生等各种公共之需要”，[4](P125) 并为将来《建国方略》中提及的大规模基础设施建设和实施地方自治提供财政保证。其次，孙中山提出“涨价完全归公”，强调“所加之价完全归为公有”是调节土地分配，实现平均地权的保证，才是民生主义，[3](P389) 而土地原价税的合理税率被认为是“值百抽一”。[5](P799) 最后，在地价的核定上，孙中山要求对“私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之”，即政府按照地主申报的价格征收地价税，并同时可以按照相同价格购买土地。两种机制相互配合，确保地主申报地价的真实性。[4](P120) 这三个设想是孙中山先生对地价税制度的主要制度安排，构成了民国时期地价税研究的理论框架和立法依据。
（二）“涨价归公”思想的制度化及其演变
1923年前后，孙中山先生邀请单·威廉等外国地价税专家草拟有关地价税法规，制定了《广东都市土地税条例》和《广东都市土地登记及征税条例》，主要在广州地区实施。孙中山先生逝世之后，“涨价归公”的思想是被以总理遗教的形式继承下来，国民政府制订了大量地价税和土地增值税的法律法规，形成了比较规范的体系，并得到部分的施行。1930年南京国民政府公布了《土地法》，是关于地价税的第一部全国性的法规。抗战时期，1941年《非常时期地价申报条例》和1944年《战时征收土地税条例》明晰了地价核定方法和税率设定，对地价税的施行起到了极大地推动作用。抗战胜利后，国民政府于1946年公布了新修订的《土地法》，成为民国时期地价税法律的最终依据。与此同时，地籍整理、地价核定、地价税征收实施办法等方面也出台了大量法规。另外，有些地方政府也制定了征收土地税的有关章程，比如《上海市征收暂行地价税章程》和《浙江省杭州市征收地价税暂行章程》等，都成为了地方推行地价税的法律依据。
上海是民国时期推行地价税和土地增值税制度的代表性地区。根据1933年《上海市征收暂行地价税章程》，市政府开始按照土地价格征收“暂行地价税”，同时规定征收地价税区域内土地买卖应“按时价征收百分之二”[6](P3) 缴纳转移税，以作为土地增值税施行前替代的暂行税。租界当局比较早地就开始按照地价和租金分别征收地税和房捐，1921—1936年，房捐和地税两项收入在工部局收入总数中一般保持在70%左右，在公董局经常性收入中也超过了60%，[7](P69-70) 而同期房捐收入在华界财政收入总数中占了40%左右。上海正式征收土地增值税已是1948年9月，累计征税时间不过8个月，而征税金额只占同期上海市税捐收入2%~3%。[8](P479-485) 全国其他地区，如北京、南京、杭州等地皆有地价税征收实践。
建国初期，土地税收制度一度沿用旧制继续征收，在政务院公布的《全国税政实施要则》中列举了房产税和地产税。到1950年6月，税收调整，房产税和地产税被合并为房地产税，并在1951年8月8日政务院正式公布《城市房地产税暂行条例》。事实上，由于解放前遗留下来的住房租赁制度复杂，上海市直至1956年第四季度才取消房捐与地产税，开征城市房地产税。土地税收在文革期间城市房地产税并入工商税内缴纳。与此同时，台湾地区秉承“涨价归公”和平均地权的思想进行了系统的土地制度和土地税收制度改革，形成了独具特色的土地税收制度。改革开放以后，城市房地产税进一步分解为房产税和土地使用费，其计税标准依然是房地价格或租金。2009年城市房地产税取消，决定改征房产税。
