【《多德一弗兰克法案》的历史维度及启示】 多德-弗兰克法案
时间：2020-03-29 07:23:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在美国“次贷”危机引发的全球金融危机发生近3年之时，美国国会于2010年7月15日终于通过了美国新金融监管法案，即所谓的《多德一弗兰克法案》。文章系统综述和分析了该法案的出台背景、主要内容和历史维度及对中国金融监管的启示，即保护消费者利益是金融监管的首要任务；保持松紧适度的金融管制是金融稳定发展的核心；固守商业道德根基是银行金融机构可持续发展的根本等。
关键词：多德一弗兰克法案；内容；历史维度；启示
中图分类号：F831.1
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2011)11-0063-07 收稿日期：2011-04-02
一、法案出台背景
2007年，美国商业银行“次贷”危机引发全球经济危机，全球股市出现暴跌，失业率攀升。2008年，全球经济危机逐步爆发，使得全球经济普遍受到前所未有的影响和破坏。2009年，为应对这场经济危机，世界各个经济体纷纷采取刺激性的财政政策和宽松的货币政策，力挽经济长期陷于衰退之中。2009年底开始，主要经济体(如中国、美国、欧盟等)正在或即将先后经历触底、筑底、回升的过程。然而，2010年，世界各个经济体，特别是美国和欧盟等发达经济体，未能真正走山经济危机的泥潭，许多不确定性因素仍然困扰着世界各个经济体的经济复苏和未来发展。
在美国，金融监管是通过三大监管体系来完成的(Peter＆Hudgins，2007)，即所谓的金融监管三维度(参见图1)，这也和大多数国家的金融监管体系非常类似，但与许多国家不同之处在于美国是双重监管体系，即所谓的联邦监管者和州监管者并存。其中，中央银行货币政策调控体系在美国是通过美联储(FED)来开展的，旨在通过宽松或紧缩的货币政策，如贴现利率、公开市场操作和存款保证金制度等来控制货币供应量，从而调控银行信贷能力和国家经济增长；财政政策调控体系是由政府财政部门透过税收政策和投资政策来实现的，旨在通过调整税率和政府投资预算影响居民收入，从而调控银行信贷能力和国民经济增长。此次经济危机发生后，美国已经从两个纬度，即货币政策调控体系和财政政策调控体系及时人手，对美国经济危机进行了应急调控和应对，如降低银行存款保证金、降低税率、公开市场操作等。但是，造成此次金融和经济危机发生的主要原因在于始于20世纪70年代以来的美国过度放松金融法规管制。因此，金融法规制度的改革迫在眉睫，出台更加严厉的金融法规，以法规制度约束商业银行和非银行金融机构的经营行为，以从根本上防止金融危机的再次发生，保持国民经济的长期健康、稳定发展。
为应对金融危机，奥巴马政府上台以来，便开始了金融监管法规的改革工作。2009年9月21日，美国参议院银行委员会主席多德(Chris Dodd)提议整合一个巨大的金融行业监管机构，重塑金融业的信心以应付市场危机。2009年12月2日，美国众议院金融服务委员会主席弗兰克(Barney Frank)和美国参议院银行委员会主席多德首次提出了美国新金融监管法案。2009年12月11日，美国参议院通过该法案，2010年5月20日，美国参议院通过该法案修订本。由于多德和弗兰克对该新法案的推动，2010年6月20日，两院协商委员会表决通过，将该法案命名为《多德一弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，简称为《多德一弗兰克法案》。2010年6月29日，两院协商委员会提交法案报告，众议院和参议院分别于2010年6月30日和7月15日达成一致意见。该新法案于2010年7月21日经美国总统奥巴马签字生效，号称是继1933年大萧条《格拉斯一斯蒂格尔法案》以来美国出台的有关金融监管的最严厉法案(吴晓灵，2010)。
本文从该新法案的主要内容、历史维度等角度进行深入探讨，以期望提出一些对中国金融监管有益的启示。
二、法案主要内容
《多德一弗兰克法案》的立法宗旨是通过增强金融体系的透明度和责任感，结束金融机构“太大而不倒”的现象，通过结束紧急财政援助保护美国纳税人，保护消费者免受不良金融服务带来的损失，推动美国金融稳定发展，防止新的经济危机发生(应惟伟，2010)。该法案的主要内容包括在16个方面的主要规定之中(Dodd-Frank…Act，2010)。请参考表1。
根据以上图表和作者理解，我们可以把这些法案规定的主要内容归纳为几个重要方面：一是保护消费者权益，如保护美国金融消费者免受不公平、欺诈性和不良金融产品或做法的伤害，确保消费者获取信用卡公司、房地产抵押贷款经纪人、银行等金融机构提供的有关贷款或其它金融产品的详尽信息等；二是?肖除金融机构“太大而不倒”的现象，如建立金融稳定监管委员会，努力发现、监督和解决大型复杂性金融机构及其风险产品和经营活动带来的系统风险问题，严格对大型金融机构的监管，强化大型金融机构的抗风险能力，让威胁金融安全的金融机构过快扩展付出代价，寻找关闭大型倒闭金融机构而不会威胁经济安全的解决方式，以防止再次发生金融危机的可能性；三是改进金融监管法规，如禁止银行或拥有银行的机构从事违背客户要求的自行交易和拥有或投资套利基金，限制银行持有的最大负债额，以保证银行机构资产结构合理和管理制度完善；四是强化金融衍生产品交易管理，如法案对于美国银行自营，设立私募基金、对冲基金，信用卡消费等方面做出了诸多限制以及规定，禁止联邦政府救济任何掉期交易企业从事任何掉期、证券支持掉期交易或其它交易活动，要求柜台金融衍生产品交易通过集中清算系统完成，防止金融体系出现过度风险行为；五是强化对房地产抵押贷款的管理，如规定任何房地产抵押贷款发放者均不得接受除本金以外的基于贷款条件有别的补偿金，规定贷款发放者应在贷款时做出合理的审查和评估，确认借款客户有能力按合同约定偿还贷款，交纳应缴税或保险费用等；六是理顺金融监管，强化金融机构的安全和稳健经营，如规定废除储蓄监管办公室，成立金融稳定监督委员会，负责监测和处理危及全国金融稳定的系统风险。此外，完善金融高官薪金制度和公司治理机构，如确保金融机构薪酬委员会的独立性，采取措施帮助金融高官将经营理念从短期利润最大化转向长期、可持续、稳定增长等。
三、法案历史维度
若把《多德一弗兰克法案》放在美国金融监管的历史维度去仔细观察，便会发现这一个新出台的金融法案代表着美国长达100多年金融监管历史中又一个具有划时代意义的法案。其重要性在于美国又一次进入了金融管制收紧(re-regulation)的新时代。美国的银行法案始于1863年的第一部银行法，即《国家货币与银行法》，到2010年的《多德一弗兰克法案》，至今经历了近150年的演变和改革历史。详见表2。
除上述银行监管法规外，值得一提的是，美国非银行金融机构监管体系与商业银行的监管体系存在差异性(Comptroller of the Cuneney，2005)，因此， 这些非银行金融组织的监管机构以及适应的法规也各不相同。例如，信用社(Credit Unions)是由美国国家信用社管理局依照相关法规监管，储蓄协会是由美国储蓄机构管理局依照相关法规监管，保险公司由州保险监理会依照相关法规监管，金融公司由州政府依照相关法规监管，互助基金和证券代理人公司由证券交易委员会依照相关法规监管，跨行业金融集团公司由美国相关各个职能依照相关法规监管等。这一现实加大了美国金融监管的难度，影响了金融监管的成本和效率，也成为导致此次金融危机发生的一个制度缺陷。
从上述图表可以看出，美国在过去100多年的金融发展历史中，尤其是，1933年以来，伴随着时代发展、政府更迭、社会变革、市场环境变化，以及重大经济危机事件的发生和发展，均对有关银行和金融机构的监管法案进行及时的修订、完善和改革。但同时，这些新的金融监管法案的出台，如金融管制收紧或放松，均逐步或很快对金融机构的发展乃至这个国民经济的稳定产生了或多或少的影响，若处理或应对不当，就可能会导致金融或经济危机，直接危机整个美国经济甚至是全球经济的安全和稳定大局。
从美国金融管制发展的历史维度进一步观察，我们还可以沿着商业银行混业经营或分业经营的路径变化，诠释金融管制放松与管制收紧对经济安全的直接影响(见图2)。
基于图2，我们可以看出，1930年之前，具体来说是在1929～1933年经济大萧条发生之前，美国实行的商业银行混业经营模式。此次经济危机发生后，追究危机发生的深层原因，人们认为：在金融管制过度放松条件下，实行混业经营的商业银行可以直接买卖股票或经营其它投资银行业务，利用庞大的资金资源控制股票市场并投机获取暴利，造成华尔街股市暴跌，才最终导致此次经济危机的发生。于是，美国政府在1933年出台了《格拉斯一斯蒂格尔法案》，将商业银行与投资银行的业务分开经营，收紧金融管制，以化解金融危机并防范经济危机的再次发生。事实上，从1930到1980年之间，美国实行金融管制收紧政策，坚持实行真正意义上的银行分业经营，这一政策确保了美国这几十年的金融稳定和经济发展。
然而，到了1970年代后期和1980年代初期，由于商业银行面临的金融同业竞争加剧，特别是来自非银行金融机构的业务竞争，在银行金融机构的倡导下，美国国会出台了第一部金融管制放松法案，即《存款机构管制放松与货币控制法案》，允许银行的活期存款计付利息，开设定期交易账户，增强银行存款业务的创新力度，也从而迈出了金融管制放松的第一步。1993年，美国出台了《圣哲曼储蓄机构法案》，允许银行为客户提供货币市场存款账户，并允许银行跨州合并，金融管制逐步放松。1994年，美国义出台了《里格尔一尼尔州际银行和分行效率法案》，允许银行控股公司进行跨州银行兼并，开展跨州业务经营，金融管制放松冉向前迈进一步。1999年，美国出台了《格拉斯一斯蒂格尔法案》，这是美国历史上一部最具影响力的金融法案之一，又称新金融服务现代化法案，允许银行控股或收购保险和证券公司，这一管制的放松使得商业银行可以以银行控股公司的身份开展多元化金融业务，也凶此使得美国商业银行体系形成真正意义上或名副其实的“混业经营”格局。由丁美国新自由主义的推崇，金融管制过度放松，到2007年，美国的金融业务创新层出不穷，如所谓的套利期权交易等金融衍生产品的盛行，按揭贷款等贷款条件的过度放宽等。最终酿成了此次美同“次贷”危机，并引发了全球金融危机。目前，这场全球金融危机尚未结束。2010年美同出台的《多德一弗兰克法案》冉次开启美国历史上金融管制收紧的序幕，该新法案将无疑对美国未来金融稳定和经济发展产生深远的影响。
四、法案启示意义
《多德一弗兰克法案》是否能真正发挥防范金融危机的作用，尚未有定论。根据美国国内的一项调查，也只有6％的人认为，该监管法案能够对防范金融危机发挥至关重要的作用。美同银行家协会主席认为该法案涉及的金融监管改革是危险的改革，他说，“在某种程度上，该法案好像仅仅在吹嘘变革，若果真如此，监管体系几年内将出现混乱。你必须看一看该法案对现实世界的影响。”一些专家认为，该法案并不够强有力，它不能充分保护消费者利益，更重要的是，它并不能结束金融机构“太大而不倒”的现象。不过，无论如何，《多德一弗兰克法案》在美同历史上开肩了一个金融监管的新时代，是美国迈向未来金融稳定局面的良好开端。通过对荚围新金融改革法案内容的概述以及对美国金融监管的历史维度分析，本文认为，我们至少可以获得如下一些对叶，国金融监管有益的启示：
(一)保护消费者利益是金融监管的首要任务
在美国历史上，曾多次专门立法保护消费者即银行客户利益，有关商业银行和其他金融机构企业社会责任的法规贯穿整个金融监管发展历程。如1933年《格拉斯一斯蒂格尔法案》成立FDIC保护存款人存款；1968年法案规定银行贷款的客户知情权保护；1974年法案规定消除金融服务的性别、年龄、种族等歧视；1977年法案规定消除银行服务的居住地歧视；1991年法案规定银行存款服务的客户知情权保护；2003年《公平准确信用交易法案》规定个人客户每年可以获得一次免费信用报告；2010年《多德一弗兰克法案》规定保护美国金融消费者免受不公平、欺诈性和不良金融产品或做法的伤害，确保消费者获取信用卡公司、房地产抵押贷款经纪人、银行等金融机构提供的有关贷款或其它金融产品的详尽信息。此次法案被称为是美国历史上最有力的消费者金融保护法案。不难看出，保护消费者利益是金融监管的首要任务。
(二)保持松紧适度的金融管制是金融稳定发展的核心
在回顾美国整个金融监管发展历史的时候，我们可以很容易地得山一个简单的结论，即金融管制的过度放松就可能引发金融危机或经济危机；但从另一方面讲，在日趋激烈的金融市场上，政府对银行金融机构的管制过度严厉也必然削弱其竞争力，限制金融机构的创新发展也会影响到客户获取便利金融服务的可能性。美国此次金融监管改革法案的完成，标志着共和党奉行的过度金融自由化的时代已经过去，民主党推崇的大政府、严格监管的时代已到来。不过，此次新法案并没有完全禁止银行进行衍生品交易，而是允许银行保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务，只是对相关金融业务的监管更加严厉而已：因此，可以说，保持松紧适度的金融管制是金融稳定发展的核心。
(三)固守商业道德根基是银行金融机构可持续发展的根本
综观美国金融监管发展的历史，我们还不难看出，在金融监管失策的情况下，金融危机的发生以及一些银行金融机构的倒闭在很大程度上无不与金融大鳄们的贪心或不良经营行为有关。例如，在1933年的经济大萧条和全球大衰退发生之前，正值第一次世界大战后大量的美国公司在德国做各种投 机生意，这些投机公司主要是华尔街的金融巨头们控股，英法美渚国要求德国支付数额巨大的战争赔款，但是刚刚从战争中走出来的德国，显然无法筹集这批款项，于是只好全力开动印钞机，就这样，历史上最疯狂的金融灾难在德国发生了，超级通货膨胀席卷整个国家，当德国人被超级通货膨胀洗劫得一贫如洗时，美国华尔街和英国的金融家们却在热火朝天地发着大财。最终，华尔街股市暴跌，数千家银行倒闭，全球最严重的一次经济危机发生。同样，2007年经济危机发生后，雷曼公司破产报告显示其倒闭前几年就开始利用一种名为“回购105”的交易隐瞒真实的资产状况，甚至在倒闭前利用这一手段从资产负债表中转移出约500亿美元，而后高盛等大型华尔街金融机构陆续被指责在金融危机中采取了不当手段进行交易且损害了客户利益。事实告诉我们，金融危机的发生在很大程度上无不与大型金融机构的不道德经营行为有关，而缺乏社会责任感也会最终葬送这些金融机构。因此，可以说，积极采取政策措施，培育银行金融机构社会责任价值观，使银行金融机构固守商业道德根基，是其可持续发展的根本。
(四)发挥金融监管的三维度协同作用是金融监管效率的保证
如上所述，金融监管是一个涵盖金融法规体系、中央银行政策体系和财政预算政策体系等的三维度系统。单从金融法规人手监管金融安全不够，还需要政府实施适当的货币政策和财政政策，并做到相互协同和配合，才能有效地影响、引导、调控、监督金融行业的健康发展，从而避免新的经济危机再次发生。因此，从根本上讲，努力发挥金融监管的三维度协同作用是金融监管效率的保证。
五、结束语
美国《多德一弗兰克法案》是在全球金融危机的大背景下出台的一个具有重大影响力的金融监管改革法案。该法案涵盖16个方面的规定，如保护消费者权益、强化金融衍生产品交易管理、强化对房地产抵押贷款的管理、完善金融高官薪金制度和公司治理机构等，立法宗旨是通过增强金融体系的透明度和责任感，结束金融机构“太大而不倒”的现象，通过结束紧急财政援助保护美国纳税人，保护消费者免受不良金融服务带来的损失，推动美国金融稳定发展，防止新的经济危机发生。
基于美国金融监管法案的历史维度分析，美国在过去140多年中，尤其是1933年以来，伴随着时代发展、政府更迭、社会变革、市场环境变化，以及重大经济危机事件的发生和发展，均对有关银行和金融机构的监管法案进行了及时的修订、完善和改革。但同时，这些新的金融监管法案的出台，如金融管制的收紧或放松，均逐步或很快对金融机构的发展乃至这个国民经济的稳定产生了或多或少的影响，若处理或应对不当，还会导致金融危机或经济危机，直接动摇整个美国经济甚至是全球经济的安全与稳定。
本研究对中国金融监管改革的主要启示在于：保护消费者利益是金融监管的首要任务；保持松紧适度的金融管制是金融稳定发展的核心；固守商业道德根基是银行金融机构可持续发展的根本；发挥金融监管的三维度协同作用是金融监管效率的保证。
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