南沙_《斯瓦尔巴德条约》及南沙问题对其的借鉴

　　摘要：《斯瓦尔巴德条约》在承认挪威对该群岛享有充分和完全主权的同时，允许各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的情况下自由地从事正当的生产和经营活动。目前，南沙局势日益错综复杂，实行共同开发符合各方根本利益。南沙群岛各方可以按该“斯瓦尔巴德模式”签订一个类似的协定，理顺各方关系，调和各方冲突，在该地区形成和平、有序的环境，这样才能保证各国的共同开发，确保共同利益的最大化。
　　关键词：《斯瓦尔巴德条约》；南沙群岛；共同开发
　　中图分类号：K4106　文献标识码：A　文章编号：1001-4403G2011)04-178-05　收稿日期：2011-06-07
　　
　　一、《斯瓦尔巴德条约》的背景
　　
　　斯瓦尔巴德群岛(The Svalbard Archipelago)位于北极圈之内的北冰洋上，巴伦支海和格陵兰海之间，处于东经10°～35°、北纬74°～81°间，由斯匹次卑尔根岛、东北地岛、埃季岛、巴伦支岛等九个主岛和众多小岛组成，总面积约为62700平方公里，其中最大的是斯匹次卑尔根岛，面积39044平方公里，首府朗伊尔城在该岛的西岸。此群岛南距挪威北海岸657公里，是最接近北极的可居住地区，现有居民约3000人。
　　在挪威语中，“斯瓦尔巴德”的意思是“寒冷海岸的岛屿”，该群岛将近60％的土地为冰川所覆盖，永久冻土层厚达500米，每年有长达4个月黑暗的严冬。斯瓦尔巴群岛在12世纪由北欧海盗最早发现，直到1596年才被荷兰航海家威列姆・拜伦茨命名为“斯瓦尔巴德”，但由于自然条件恶劣，该岛在很长时间里无人定居，只是各国捕鲸船的一个停靠地。
　　1800年捕鲸业衰退后，斯瓦尔巴德群岛发现煤矿、磷灰石、石棉等矿产资源，矿产开采成为主要的经济活动。到20世纪初，其主权归属和资源开采问题引起争议，美国、英国、挪威、瑞典、荷兰及俄国的公司与个人纷纷开始勘测矿产藏量并要求取得矿产所有权。但是直到1920年，整个斯瓦尔巴德群岛在法律上仍然是无主地(terranullius)，这导致各国、各企业间的摩擦、纠纷与日俱增，因此一个全新的国际机制亟待建立，以实现对该群岛和相关经济活动的有效管理和规制。
　　为此早在1907年，挪威、瑞典和俄国就召开会议，试图建立一个三方委员会共同管理斯瓦尔巴德群岛事务，并保持其无主地的法律地位，但遭到德国和美国的强烈反对。1914年，由各方共同参与的国际会议召开，试图以全面国际化的方式由各方共同管理该群岛事务，但因各方分歧巨大而未能达成一致。第一次世界大战后，为了调和各国行为，化解冲突和矛盾，维护共同利益，包括英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰以及日本在内18国，经过繁忙的穿梭外交，于1920年2月9日在巴黎初签“斯匹次卑尔根群岛行政状态条约”，即后来的《斯瓦尔巴德条约》，而这也是“凡尔赛体系”的一部分。随后几年内，中国、苏联、德国、芬兰、西班牙等33国也参加了该条约，成为《斯瓦尔巴德条约》的协约国，使其最终缔约国达到42个。这也是迄今为止北极地区唯一具有国际色彩的政府间条约。
　　
　　二、《斯瓦尔巴德条约》的主要内容
　　
　　《斯瓦尔巴德条约》使斯瓦尔巴德群岛成为北极地区第一个，也是唯一的一个非军事区，该地区永远不得为战争的目的所利用。条约承认挪威对该群岛享有充分和完全的主权，但各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内自由地从事正当的生产和经营活动，包括工业、采矿、捕鱼、狩猎和其他海洋与商业活动，同时责成挪威保护岛上居民安全及独具特色的自然荒野地貌。
　　首先，条约第一条明确规定，“除受本条约所规定的限制外，各缔约国承认挪威对斯瓦尔巴德群岛享有完全和绝对的主权”，同时将条约将其适用范围和斯瓦尔巴德群岛限定于东经10°到35°和北纬74°到81°之间的所有岛屿和礁石。“完全和绝对的主权”表明挪威在斯瓦尔巴德群岛所享有和行使的主权与其在本土的完全一致，即是国际法上所公认的主权概念，而对此主权的限制仅限于本条约中其他条款的明确规定。同时，这一完全而绝对的主权也体现在条约中各缔约国一致承认挪威对斯瓦尔巴德群岛的主权，而非其赋予挪威此主权，更非仅仅是在国际联盟的框架下给与挪威对该群岛的委任统治权。因此，《斯瓦尔巴德条约》的根本基础是将斯瓦尔巴德群岛“国家化”(nafionalization)，这与之前尝试将其广泛国际化(internationalization)管理的措施形成鲜明对比。可以说，斯瓦尔巴德群岛仅在其他国家享有条约所规定的某些特定权利这一点上采取了国际化的措施，主要表现为经济商贸领域的非歧视原则和对该群岛的非军事化，而此条约最独特之处也就在于在承认挪威对斯瓦尔巴德群岛拥有完全而绝对主权的同时，所有主权国家均可成为其缔约国，并进而享有非歧视的经济权利。
　　斯瓦尔巴德群岛主权归属挪威表明挪威政府有权制定法律法规，并开展相应的执法活动，对此挪威政府没有向其他国家商议或咨询的义务，就像其他国家管理其自有领土一样。此外，挪威还有权制定有关该岛的外交政策，处理相关外交事务，缔结有关该群岛事务的协议并负责其防务。因此，挪威政府所签署的国际条约、协议都将在斯瓦尔巴德群岛适用，除非此条约或协议中明确将其排除，或者挪威对此作出特别的声明和保留。此外，挪威对斯瓦尔巴德群岛除了得到所有《斯瓦尔巴德条约》缔约国的承认之外，对其他众多的非缔约国仍然具有约束力，因为挪威对斯瓦尔巴德群岛持续的有效占领和行使主权，而且没有任何国家对此提出异议，这些都已使其成为国际习惯法。因此，非缔约国无法主张条约中的权利，但是它们可以随时批准此条约，并进而享有条约中规定的所有非歧视权利，在该群岛进行相应的经济活动。
　　其次，关于在斯瓦尔巴德群岛平等进行经济活动的非歧视原则。严格地说，《斯瓦尔巴德条约》中并无“非歧视原则”的规定，各缔约国仅在条约的某些条款中享有在特定经济活动中的非歧视权利，但是这并不是普遍意义上的非歧视原则，因此非歧视权利的范围必须由相应的条款来加以分析和确定。然而，各缔约国在经济活动方面的非歧视原则主要涵盖自然保护、狩猎、渔业、采矿、工业、海事和商业活动，这其实也就包括了大多数最为重要的经济活动。
　　具体而言，条约第二条规定缔约国的船只和公民在该群岛内享有平等的渔业权和狩猎权，而挪威有权采取适当措施以保护群岛的动植物资源。条约第三条规定缔约国公民有权自由进入群岛，并在遵守当地法律法规的情况下，在绝对平等的基础上毫无障碍地从事一切海事、工业、采矿和商业活动，同时禁止任何企业进行垄断经营。此外，该条约第五条规定各国有权在斯瓦尔巴德群岛开展科学研究活动，而挪威对此也须执行非 歧视的措施。《斯瓦尔巴德条约》要求挪威以完全非歧视的方式对待所有缔约国的公民、企业和船只，这也与条约目的相一致。在承认挪威主权的同时，保留斯瓦尔巴德群岛长期作为无主地的某些性质，保护各缔约国的在先权利或历史性权利。因此，任何直接和间接的歧视手段都是严格禁止的，这即是要求在法律上和事实上都不得有任何歧视性措施。但是，非歧视措施本身并不意味着不能对此进行管理和规制，也不意味着不能禁止开展某些经济活动，只要这些措施没有与非歧视原则相抵触，例如挪威对该群岛完全和绝对的主权表明其在有关环境保护的方式和程度方面拥有不可争议的自由裁量权。采矿业是《斯瓦尔巴德条约》签订时在该群岛上最重要的经济活动。条约第八条主要是关于制定有关采矿活动法律法规的内容和程序，以及解决其他缔约国对此提出反对意见的方法和程序。在此基础上，挪威政府于1925年8月7日正式颁布《矿业法典》(The Mining Code)，主要内容包括获得采矿权的程序，矿业权人进行采矿活动的相关权利，以及在采矿过程中和保护矿工方面的相应义务。然而，《矿业法典》并不影响挪威制定其他有关环境保护的法规和规则，只要这些法规和规则没有违反非歧视原则，也没有与法典相抵触。
　　第三，在税收方面，条约第八条规定“所有税收必须都专门为斯瓦尔巴德群岛本身所用，而且不得超出其所需目的的必要限度”。这表明挪威政府不能征收超出管理该群岛所需费用之外的税收。这一条款的目的与非歧视原则紧密相关，即挪威不能因其主权而获得额外的收益。实际上，斯瓦尔巴德群岛并没有成为挪威政府的财政收入来源，反而挪威政府每年都为该群岛编列了大量预算。
　　最后，条约第九条规定斯瓦尔巴德群岛不得建设任何军事基地，也不得修建任何用于军事目的的堡垒。这一条款主要包含两个目的：首先这是非歧视原则的自然延伸，即挪威不能从其主权中获取军事上的战略利益；其次也是为了保证对该群岛的和平利用。值得注意的是，条约并没有要求将斯瓦尔巴德群岛完全非军事化，第九条同样也不排除挪威作为其成员国，为在国际联盟(现在则为联合国)框架内履行相应权利和义务而将该群岛用于军事目的；同时，挪威也有权采取自我防御和集体防御措施。
　　
　　三、“斯瓦尔巴德模式”的意义
　　
　　根据上文对《斯瓦尔巴德条约》相关背景和内容的分析，我们不难发现其主要原则包括：(1)该群岛的主权归属于挪威一国，除受该条约规定的限制外，这一主权是完全而绝对的；(2)所有缔约国享有利用条约区域内的一切资源的自由；(3)所有缔约国均享有平等待遇；(4)在该群岛所征集的税收只用于该群岛及其行政管理；(5)根据平等待遇原则，承认条约之前所确立的权利；(6)确立该群岛非军事化地位。
　　在此条约基础上，我们可以进而总结提炼出解决领土主权争端的“斯瓦尔巴德模式”。这种模式的主要内容和核心精神是，对于某一主权存在争议的领土，首先由当事国各方承认其主权属于争议一方，而这一主权应该与国际法上的主权概念完全一致，即赋予了该国政府对此领土和地理领域拥有彻底的控制权，这一主权是完全而绝对的。其次，在承认该国主权的基础上，各当事国在此领土地理范围内均享有某些平等(或相对平等)的待遇和特定权利，这些待遇和权利必须是由各方明确约定的，这是对该主权国所享有主权的某些限制，因此必须以各方明确约定的内容为限，且不得任意扩展其内容或范围。第三，经各方协商一致，可以由对这一领土享有主权的国家，或者由各方同意设立的政府间组织，来统一管理各方根据其平等待遇和特定权利在此所进行的特定活动，协调各方立场、维护共同秩序、促进共同利益。
　　因此，“斯瓦尔巴德模式”是解决争议领土主权问题的一种独特模式，是一种在某种意义上“软化主权”的形式，即只要各当事国达成一致，那么有关领土主权的争端就可以得到妥善解决。斯瓦尔巴德模式提供这样一种启示，即它能妥善地协调不同的利益，在承认一国主权的同时对某些主权权利加以限制，并赋予其他有关各方以特殊的权利。
　　
　　四、“斯瓦尔巴德模式”对南沙问题提供的借鉴
　　
　　南沙争端涉及周边的六国七方(中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱和中国的台湾省)，是目前世界上涉及国家最多、争议海域面积最大的海域争端之一。各国均不会轻易放弃自己的权利要求，而且有关国家为了巩固在南沙群岛海域的既得利益，以抢先开发造成事实为策略，加紧开发利用南海资源。此外，美国、日本、欧盟等国也试图插手南海问题，使南海争端更加错综复杂，同时也加大了南海“共同开发”面临的困难。《斯瓦尔巴德条约》可以说是解决国际间海洋权益争端的一个典范，为我们提供了解决南沙问题的思路：主权在我，搁置争议，共同开发。
　　首先，必须坚持主权在我，对海洋资源的开发可以由南沙群岛各沿海国家通过谈判达成协议，从而实现搁置争议、共同开发。这里有两个不同的问题，包括南沙群岛在内的南海诸岛岛屿问题属领土主权问题，而海洋资源开发问题属海洋法问题。领土主权既不能搁置，也不能共同开发。南海诸岛自古属于中国，中国历代政府都对其进行行政管辖，享有无可争议的领土主权。20世纪70年代以来，南海一些周边国家才相继对南海诸岛及其周围海域提出了领土要求和主张，甚至出兵侵占了其中某些岛屿，将其附近海域划为其管辖范围，并擅自大肆掠夺相关海洋资源。但是，这些丝毫改变不了南沙群岛属于中国神圣领土的法律事实。中国对于南沙群岛的领土主权神圣不可侵犯，也不容争议和谈判，更不允许他国染指侵犯，完全不存在共同开发的问题。
　　然而国际局势的变化使得南沙争端更加趋于复杂，尤其是随着经济发展带来对能源的迫切需要，周边国家近年来日益加紧了对南沙海域油气资源的开发和掠夺，若仅仅一味强调主权归属问题，不利于南沙问题的和谐解决，也不符合各方的共同利益。因而“搁置争议，共同开发”是目前解决南沙问题最现实可行的方案。尽管现阶段各方的争端仍然尖锐，但争端各方基于国际法上的合作原则从而开展相关共同勘探和开发却并非不可能。搁置争议是在各方存在争议而且其各自立场差距较大暂时难以达成一致的情况下主动回避争端，以求各国关系和地区局势的大局不至受到局部争端影响，并经双方达成默契与谅解的一种暂时性措施。共同开发在争议海域划界的实践中作为一种临时措施被广泛采用，其优点是缓和各方争端并促进争议的解决，保证对相关资源的相对公平合理分配，避免因争议逐步升级而导致冲突，也是《联合国海洋法公约》中针对主权争端的一种合理解决方法。应该看到，争端各方单边开发所需成本极高，其军事力量的维持也会严重影响此区域的资源开发，而且只要争议持续存在，就会使地区局势处于不稳定状态。跨国石油公司也并不愿意在争议海域进行投资，尤其是争端严 重到可能危及其产业时，在这些考量下，在南沙群岛海域对海洋资源进行共同开发也就成为一种合理选项。它要求对国家利益的狭隘观念逐步进行变革，各方以合作的互利的长期利益代替争斗的、利己的短期利益；也并不意味着中国国家主权的转移，而是主张以平等、自愿和互惠的原则搁置争议，共同开发，来维护南海地区的和平与发展；不是要求单方面的责任和行动，而是强调各方开发行为共同的责任与行动。
　　因此，斯瓦尔巴德模式对此提供了一个良好的思路，即如果南沙争端各方能够首先承认中国对南海诸岛的主权，那么中国亦可尊重南沙群岛海域其他国家在此的某些既得利益，使其对相应海域内的自然资源享有一定的权利。但是应该看到，《斯瓦尔巴德条约》之所以赋予各缔约国平等的权利并要求挪威政府采取非歧视的原则，这是基于斯瓦尔巴德群岛在此之前一直属于无主地的法律性质，是保护各国在此的既得权利，也是无主地这一法律性质的自然延伸。然而，南沙群岛自古属于中国的历史和法律事实，与无主地的性质截然不同，自然不能完全照搬斯瓦尔巴德模式的做法。南沙群岛的主权属于中国，这一主权是完全而绝对的，在此基础上方可讨论其他南沙群岛沿海国家参与共同开发的问题。在此基础上，可将南沙海域自然资源的共同开发分为以下几个层次：(1)中国拥有对岛礁的领土主权。岛礁及其周围12海里领海，主权毋庸置疑属于中国，没有可以妥协的余地。(2)但在岛礁、岛礁线之外，断续国界线(u形线)之内的历史性水域，中国与各方进行共同开发，但中国享有一定的优先权。(3)在断续国界线以外整个南海海域属于半封闭海，中国与南海各方应该完全平等地分享，按照《联合国海洋法公约》第123条有关半闭海的规定进行充分互相合作，搁置争议，共同开发。南沙各方可在此基础上成立相应的联合机构(如共同开发管理委员会)具体负责相关共同开发活动，由各国政府授权代表进行决策与管理，这样可以减少政府间因直接的意见分歧而产生的摩擦，也可以降低各国讨论与协商的交易成本。只有南沙群岛海域各沿海国可以成为联合机构中拥有投票权和决策权的正式成员，其他国家则只能以观察员的身份加入。由该联合机构全面负责共同开发区的各项工作，主要包括各共同开发区域的界定，共同开发区勘探开发方式的选择，投标方案的制定，油气合同的审批，相关财税征收等重大决策的制定。同时各方对既有的资源开发活动予以适当的尊重和照顾，保护其既得利益，而对其他新的开发区域则应建立一套公平合理的机制，保证各方享有相对平等的机会和待遇，而且对资源开发所征收的各项税费也应控制在管理、保护南沙群岛岛屿岛礁和海域的必要限度之内。同时还可以要求各方在共同开发区域内逐渐进行非军事化进程，促进资源的勘探开发，并提供各方认可的争端解决机制。事实上，相关资料显示，目前南沙群岛海域中蕴藏石油及天然气之区域主要集中在接近越南、印，尼、马来西亚、菲律宾等国家的沿海区域中，而这些区域均位于我国所宣示的断续国界线之外，我国并不具有地理位置上的优势，因此在策略上采取将这些区域作为共同开发的重点区域，对我国应是较为有利的。
　　总的来说，“主权在我，搁置争议，共同开发”不仅是一项积极的、极具建设性的政治主张，而且有着坚实的国际法依据和充分的国际实践，“共同开发”在法律上与“主权在我”是辨证的统一。坚持“主权在我”不是说就一定不能搞“共同开发”，进行“共同开发”也不意味着对“主权属我”的否定。与其放任丰富的海洋资源得不到最有效的利用，或是地区局势不断恶化而使对抗加剧，共同开发能为争议各方提供一条解决问题的新途径，这也是有效避免冲突升级、损害共同利益的最适合最可行的方案。因此，在南沙群岛海域进行共同开发理应成为有极强生命力的区域共识，各方完全可以按该思路签订一个类似于《斯瓦尔巴德条约》的协定，理顺相互关系，调和其冲突，在该地区形成和平、有序的环境，这样才能保证各国共同开发的顺利进行，实现共同利益的最大化。
　　

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