【土地承包经营权流转是一个系统工程】农村土地经营权流转管理办法

时间：2019-05-12 03:20:31　来源：雅意学习网本文已影响人

　　5月7~11日，河南省人民政府发展研究中心组成专题调研组赴河南鹤壁、周口、驻马店三市调研农村土地承包经营权流转情况。截至2011年年底，三市土地流转率9.7%，其中鹤壁市12.8%，周口市14%，驻马店市7.6%。总体来看，三市土地流转主要有以下几个特点：流转速度正在加快，但流转水平仍然较低；农户仍然是流转主体，但合作社与企业参与流转的比例在不断提高；流转方式以转包和出租为主，其中以出租方式实现流转的比例提高较快；流转土地用途仍以粮食生产为主，但出现了非粮化的苗头；规模化流转比例不断提高，但规范化流转比例仍然较低。三市土地流转成效明显，主要是农业生产规模扩大，农业投入增加，农业专业化程度和效率提高，促进了农村劳动力转移。但三市在推动土地流转过程中也面临着较大的约束：一是工业化、城镇化水平低，土地流转空间狭窄；二是土地过于分散，流转成本太高；三是物质技术装备及服务体系支撑不足；四是现行农业补贴方式与流转的要求不相适应；五是城乡二元体制对流转的制约比较严重。
　　根据调研情况，笔者谈谈对农地承包经营权流转的几点看法。
　　一、土地流转是“三化”协调发展的重要内容
　　建设中原经济区的核心内容是探索一条工业化、城镇化、农业现代化协调发展的路子，实现富民强省与粮食安全双赢。从过程来看，就是工业化、城镇化有机结合、持续健康发展和农业特别是粮食生产能力持续提高。按照河南省第九次党代会的提法，就是以新型城镇化为引领，新型工业化为主导，新型农业现代化为基础。在操作层面，就是要以产业集聚区为重点，大力发展特色优势产业集群和基地，以工业的集聚发展带动生产性服务业的发展，以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚带动生活性服务业的发展。通过工业化、城镇化的有机结合，获得较高的规模效益和聚集效益，促进工业的结构升级和服务业的快速发展，吸引农民向城镇持续稳定转移。以农民向城镇的持续稳定转移为基础，促进农地经营权的流转和相对集中，逐步实现农业的规模化，在规模化的基础上推进农业现代化。在农民持续稳定转移的前提下，推进农村空心村、“空巢”的防治，加强宜农土地的整治复耕，使农村土地复耕的面积大于或等于城市占用耕地的面积，实现城乡之间、地区之间的耕地占补平衡，确保耕地红线不突破。
　　从农民利益的角度看，他们只有在非农产业有了稳定的就业和收入保障，才有可能出让土地承包权；出让土地承包权，有利于农民外出务工并融入城镇，结束农民工的兼业经营状态，促进专业化向纵深发展，提高劳动生产率和经济效益。可以说，土地流转既是工业化、城镇化发展的结果，也是工业化、城镇化持续健康发展的重要条件，更是农业规模化、现代化的现实需要，是“三化”协调发展的重要内容。
　　二、规模经营是农业现代化的重要条件
　　农业现代化首先是农业机械化，就是以机器大生产代替人力、畜力为主的小生产，从结果看就是农业劳动生产率和经济效益的大幅度提高。根据要素分配的边际收益均等原理，农民增收的要求必然引导农业劳动力向非农产业转移，直到农业和非农产业的投入产出率基本相等为止，这就是人们所说的刘易斯拐点。当前制约河南农业发展的根本问题主要是人多地少，户均耕地太少，资源约束严重，超小规模的细碎化经营制约农业劳动生产率的提高，加上市场约束和自然风险，农业特别是粮食种植业投入的边际收益递减十分严重。由于达不到吸引农民增加投入的最小必要规模，小规模农户投入农业基础设施、农业技术进步等的经济动力不足，政府财政投入的压力就比较大。
　　中国社会科学院的研究成果表明，中国农业的劳动生产率仅为美国的1/90，主要原因不是中国的农业人口太少，无人种地，也不是中国农业的机械化水平低，农民的耕种能力弱，而是农业人口太多，人均耕地太少，农业现代化的组织成本太高，效率太低。如果中国的农业人口占比降低到美国的水平，只有总人口的1%～2%，中国的农业劳动生产率肯定会相应提高。据报道，在我国的黑龙江省，已经出现了几千亩规模的专业种植大户，使用大型农业机械进行生产。在目前河南每亩农地流转价格500公斤小麦、受让土地的农户每亩两季净收益300元左右的情况下，如果粮食种植业户均规模达到100亩，全年净收益达到3万元，与外出务工的收益大致相等，可以说达到了最小必要规模。达到和超过这个规模以后，农业的投入产出率就会相应提高，增加农业投入、提高农业现代化水平就会成为农户的自觉行动，政府农业投入的压力就会相应减轻。所以，在小规模分散条件下推进农业现代化，成本较高，难度较大，效果较差；在规模经营条件下推进农业现代化，成本较低，难度较小，效果较好，因而应当走一条通过农业规模化推进农业现代化的路子。
　　从增加农民收入的角度看，多数农民增加收入的战略方向在于向城镇非农产业转移，那么多的农民外出务工就是证明；对于留在农村的农户来说，增加收入的主要途径是通过土地流转扩大生产经营规模，提高农业劳动生产率和经济效益，延缓小规模条件下投资收益递减的约束。
　　三、把土地流转作为一个系统工程来抓
　　要实现农业规模化，必须推进耕地流转。要实现耕地的稳定流转，必须促进农民向城镇非农产业的持续稳定转移，着力解决农民工在城镇的户籍、住房、社保、就医、子女就学等问题。只有农民工及其家人在城镇稳定了，安全了，由城市的“候鸟”变成“留鸟”，进而融入城镇了，他们才不会向农村回流，才有可能长期转让农地承包经营权，转让、放弃农村的住房和宅基地。可以说，工业化、城镇化的持续推进为农地流转和规模经营拓展了空间。从这个意义上看，加快工业化、城镇化决不是削弱农业、忽视农民，而是从根本上解决三农问题。所以要在加强农业基础地位、保证粮食生产能力和农民基本生活水平不下降的前提下，把统筹城乡的重点放在加快城镇化进程上，城乡联手促进农民向城镇持续稳定转移。通过农民转移，一方面做大做强各级中心城市，争取较高的规模效益和聚集效益，扩大投资和消费需求，实现非农产业的又好又快发展，以较低的成本改善民生；另一方面，促进耕地向留在农村的种田能手集中，促进农业的规模经营，从根本上提高农业劳动生产率和经济效益，增强农业现代化的内在动力。
　　因此，不能把土地流转仅仅看成是农口的事，而是整个经济社会发展的一个重要组成部分，需要城乡联手、各部门联动，包括放宽农民工在城镇的入户条件，增加面向农民工的社会保障房供给，切实解决农民工子女在城镇的就学问题，加强农民工在城镇的社会保障工作，搞好城市的规划建设管理等。
　　就农地流转本身看，要适应农地流转加快的需要，加快土地确权进程，加强土地流转平台建设，深化农村金融改革，发展农民专业合作组织，积极培育农业特别是粮食生产大户，在家庭承包的基础上推进高标准粮田“百千万”建设工程。在保障农民合法权益、促进农民非农就业的基础上，稳妥推进工商企业投入农业，加大以工补农力度，尽快提高农业现代化水平；发展农业服务体系，加强玉米收获机械的研发；完善支农惠农政策，调动种粮大户的积极性。
　　（本文为河南省人民政府发展研究中心主任王永苏在河南省农村土地承包经营权流转暨适度规模经营经验交流会上的发言摘要）

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